Perspektiver på norsk utviklingshjelps historie
Linker oppdatert: Mandag 10. april 2006
Av Terje Tvedt
Senter for utviklingsstudier, Bergen
Denne artikkelen er en omarbeidet versjon av et foredrag holdt i "Internasjonalen" (et forum for historikere i Oslo-området som arbeider med internasjonale spørsmål), 1.april 1998.
Innhold:
Introduksjon
Del I - et forslag til samlet analytisk perspektiv på norsk utviklingshjelp
Del II - en konkret kritikk av ideer og forslag som så langt har vært fremmet når det gjelder opplegg for den bistandshistorien som utenriksdepartementet har tatt initiativ til
Noter
Introduksjon
Hva skjedde da Norge, med en promille av verdens befolkning og med begrenset erfaring og kunnskap om Asia, Latin-Amerika og Afrika, tok på seg oppgaven med å være disse landenes veiviser og hjelper? Deler av denne femti år lange historien om Norge som bistandsnasjon er rekonstruert og fortalt, men ingen har så langt evnet å gi en sammenhengende, analytisk beretning om bistandsepoken i Norges forhold til den ikke-europeiske verden. Den presenterer historikeren overfor en rekke teoretiske og metodiske utfordringer. Hvordan gi mening og sammenheng til norsk utviklingshjelps betydning og rolle for norske verdensbilder og utviklingsoppfatninger; dens innenrikspolitiske betydning og utenrikspolitiske rolle; dens institusjonelle mangfold med stat-til-stat bistand, næringslivsbistand, flere hundre frivillige organisasjoner og et stort antall FN-organisasjoner; dens rolle og innvirkning i over 100 land med land og regimer så ulike som Nicaragua under sandinistene, Pakistan under Zia og Balkan i krig? Epoken stiller også historikerens fortellerevne på prøve. Bistandssystemets særpregede paradokser trer fram i enkeltepisoder, og fortellingen må derfor inneholde historier som den om nødhjelpsarbeideren (rørlegger til daglig) som midt under krigen mellom Moskva og mujaheddins vandret over fjellpassene i Afghanistan med tusener av dollar innsydd i klærne; om den ledende norske frivillige organisasjonen som helt inntil 1985 nektet "svarte" å spise sammen med de hvite i prosjektets spisesal eller om misjonsorganisasjonens gjestehus i Asia som blant bilder av "de unådde" hadde oppslag om: "Lokale ingen adgang" så sent som i 1992; om gamle misjonærdamer i Etiopia som modig trosset bomberegn for å fortsette sitt lille bistandsprosjekt i "ødemarken", til sodoma-og gomorra fortellinger med norske samaritaner i hovedrollen; eller, for den saks skyld, om forskningsrapporters reifikasjon av dominerende forestillinger om Utvikling og Historiens gang. En bistandshistorie må inneholde slike fortellinger. Men siden heller ikke disse historiene skriver seg selv, må også de plasseres innenfor et perspektiv og en overordnet rammefortelling.
Utfordringen ligger i å formulere et sammenbindende, analytisk og empirisk fruktbart perspektiv på bistandshistorien som helhet. Til tross for at det er skrevet mange titalls hovedoppgaver og flere doktorgradsavhandlinger om temaet det siste tiåret, har det etablerte historikermiljø ikke tatt initiativ til noen teoretiske eller metodiske debatter om hvordan dette fenomenet i norsk historie kan studeres. Dette avdekkes som et problem nå, når et forskerteam skal skrive en samlet framstilling av bistandsepoken.
Jens Arup Seip snakket om betydningen av og problemene med å plassere lyskastere som kan lyse opp ulike sider av fortiden. Men denne metaforen kan opprettholde ufruktbare forestillinger om den utenforstående betrakteren. Hvor lyskasterne plasseres bestemmes av historikerens subjektive oppfatninger, men svært ofte står de der de står på grunn av dominerende konvensjoner og perspektiver i et historikermiljø eller i samtiden, konvensjoner forskeren selv ikke er seg bevisst eller har tilstrekkelig distanse til. Å hevde at en ikke har noen styrende perspektiver eller teorier når en starter et forskningsarbeid, innebærer enten å se på seg selv som en vitenskapsmann som ser alt, lik Gud, eller å forveksle egne eller et bestemt miljøs (uklare) fordommer med universelle oppfatninger. En nuerhistoriker fra Sør-Sudan eller en muslim fra Herat eller en antropolog fra USA eller en historiker fra Norge, som meg, vil nærme seg dette historiske fenomenet på en annen måte enn det som har vært vanlig på historiske institutt i Norge. Selv om alle disse perspektivene skulle være ufruktbare, vil bare forekomsten av dem kunne tydeliggjøre at selv det "vanlige" ikke er mer vanlig enn at det går an å velge annerledes. Å hevde at det ikke er nøvendig å foreta slike valg, er bare en annen måte å si at en ikke er klar over hvilke valg en selv gjør, og det er jo slike ikke-artikulerte valg som er vitenskapen fremmed. Eksplisitte valg innebærer samtidig en erkjennelse av grensene for vår mulighet til å forstå fortidens hendelser og aktører.
Forskeren kan ikke plassere seg i lyskasterens sted og bli like tom for resonnansbunn som en stolpe. Historikeren vil alltid ha et perspektiv eller en modell - som hjelperedskap, og ikke minst vil det være tilfellet stilt overfor et så normativt-ideologisk og samtidshistorisk prosjekt som bistand. Spørsmålet er: hvilken modell eller hvilket perspektiv? Målet for intellektuell virksomhet og for historiefaget må være å foreta slike valg på et argumentativt og eksplisitt grunnlag hvis holdbarhet og fruktbarhet kan diskuteres og etterprøves ved empirisk forskning. Bistandshistorikeren må selv gi historien en mening ved å velge ut elementer og sammenhenger som oppfattes å være av betydning. Forskningsetisk har historikeren en forpliktelse til å fortelle leseren hvilke redskaper han bruker av hensyn til innsyn og idealet om empirisk etterprøvbarhet (dette er ikke minst tilfelle når bistandens historie skrives, fordi den omhandler aktører på langt-unna-steder som selv ikke har/vil få tilgang til kildene). Eller for å forbli i Seips metaforverden fra det praktiske liv: I tillegg til å plassere lyskastere må historikeren agere som en irrigasjonsekspert; han må lage et analytisk opplegg der fenomen og prosesser kan bringes sammen og holdes adskilt, der det uviktige eller overflødige kan dreneres bort og det essensielle taes vare på, ikke minst de politiske, økonomiske og sosiale forhold som har skapt og reproduserer fenomenet i det stille. Han må forklare hvorfor han drenerer der han gjør og hvorfor han stopper opp "historiens strøm" akkurat der han gjør, og han må kunne se og oppdage forbindelser (skjult, som årer under overflaten) som aktørene (som historisk situerte personer) selv ikke hadde muligheter for å overskue. Slik kan også historiefaget unngå å forfalle til flittig kopieringsarbeid, fordi et mål må være gjennom empiriske analyser å tilføre aktørene en viten de selv ikke hadde eller kunne ha - i den aktuelle problemsituasjon.
Teoretiske refleksjoner gjør empirisk forskning mulig og til historie. Bare forskere som ukritisk arbeider innenfor en dominerende tenkemåte kan oppfatte egen tilnærming som ikke-teoretisk, eller som nøytral. Uten eksplisitte modellvalg og hvordan de skaper kriterier for utvalg og fortolkning av kilder vil det ikke være grunnlag for intersubjektivitet. Og forskeren selv vil ikke vite hva han tendensielt vil oppdage og hvor hans "blinde flekker" kan være. Langt mindre vil han kunne forklare leserne eller forskningsmiljøet hva som er neglisjert eller drenert bort (en bistandshistorie uten en bevisst teoretisk og empirisk holdning til plassen den gir for eksempel bistandens innflytelse på norske debatter om den ikke-europeiske verden etter 1945 eller rollen til Det lutherske verdensråd i norsk bistands praksis, vil ha store empriske og analytiske svakheter). Gjøres ikke valg gjennomsiktige vil et grunnleggende krav til upartiskhet ikke bli tilfredsstilt. Leseren vil ikke ha mulighet til å vurdere om de oppfatninger og holdninger framstillingen skaper, ville blitt forandret om andre kilder eller flere opplysninger ble sjekket. Som idiografisk vitenskap må den historiske fortelling om et fenomen kunne begrunne hvorfor og på hvilken måte det partikulære er partikulært, og hvorfor og hvordan det valgte historiske objekt skilles ut fra/grupperes sammen med andre fenomen. Det kan ikke være et tilstrekkelig faghistorisk avgrensing eller argument at utenriksdepartementet har bedt en forskergruppe om å skrive en historisk fremstilling av et fenomen de mener det er politisk viktig å få belyst.
I del I vil jeg foreslå et samlet analytisk perspektiv på norsk utviklingshjelp. De forskjellige punktene representerer ulike analytiske nivå forsøksvis hierarkisk ordnet. Erfaring fra diskusjoner i historikermiljø, som fortsatt kan beskrive det å ha teorier som "farlig", gjør det nødvendig å understreke det som burde være selvsagt: jeg mener ikke at mitt perspektiv er "rett" eller det eneste mulige. Spørsmålet er om det er fruktbart og interessant, og retter fokus mot vesentlige sider av det som skal studeres. Målet er å reise faglig debatt, og dermed skape grunnlag for en bedre bistandshistorie. For å tydeliggjøre veivalgene, vil del II gi en konkret kritikk av ideer og forslag som så langt har vært fremmet når det gjelder opplegg for den bistandshistorien som utenriksdepartementet har tatt initiativ til.
Del I: ET FORSLAG
Utviklingshjelpen har organisert forholdet mellom vestlige stater og ikke-vestlige områder og mellom rike og fattige land på en ny og særegen måte, og det er karakteren av denne samhandlingsprosessen og hvordan den er blitt endret over tid som bør være bistandshistoriens fortellende kjerne, eller prisme om en vil.
Ikke noe internasjonalt system før utviklingshjelpen oppsto hadde utvikling av andre land som etisk begrunnelse og politiske mål. I et langt historisk perspektiv representerer bistandsepoken et radikalt brudd også i Norges historie, ved at staten for første gang ble organisert deltaker i et prosjekt for forandring av fremmede land langt unna Norges nærområder. En norsk bistandshistorie må følgelig ha "implementeringsfasen" i fokus; dvs. Norges faktiske rolle som giver og utvikler rundt om i verden, og ikke debatter i den norske utenrikskomiteen eller saksbehandlernotater på Vika Terrasse. Dette innebærer selvsagt ikke, som jeg vil komme tilbake til, at norske debatter er uviktige eller at en bare skal lete etter kilder som omhandler selve prosjektsyklusen. Snarere tvert om: Ved analytisk å fokusere på selve samhandlingsprosessen settes søkelys på bistandens rasjonale og kjerne. Og viktig: Hele bistandssystemets legitimitet og struktur, vekten av ulike og konkurrerende kulturelle, institusjonelle og idehistoriske forhold og økonomisk makt og avmakt kommer mest interessant til uttrykk i bistandens praksis. Samhandlingsprosessen spiller seg ut i ulike geografiske områder og politisk-institusjonelle sammenhenger, i Norge som politikk og retorikk og fortolkninger av verden, overfor andre giverland internasjonalt, og i ulike såkalte utviklingsland overfor staten, samfunnet og ulike mottakergrupper.
Et analytisk og empirisk hovedspørsmål blir følgelig hvor og hvordan selve samhandlingsrelasjonene kan studeres. Jeg vil her, kun for å antyde kompleksiteten i dette prosjektet, ta opp ett underspørsmål som logisk følger av det foregående: Hvilke kriterier skal gjelde for utvalg av land og prosjekter hvor implementeringsfasen skal studeres?
Norge gir hjelp til over 100 land, har hatt ca ti samarbeidsland, det blir gitt støtte til flere hundre organisasjoner, til norsk næringsliv og nesten halvparten av innsatsen kanaliseres via multilaterale organisasjonene. De frivillige organisasjonene alene driver godt over 1000 prosjekter. En studie som i en slik situasjon ikke i utgangspunktet kan redegjøre for og begrunne utvalg av land eller prosjekt ut i fra relevans- og fruktbarhetskriterier, overlater historeskrivingen til konvensjonene og tilfeldighetene. Forslag om ganske enkelt å analysere "mottakersiden" som om det er en enhetlig og generell størrelse, eller å analysere mottakerne ved å bare "bestemme" seg for et land og la det uten videre representere de andre, er helt utilstrekkelig. Variasjon mellom landene i styreform, naturbetingelser, økonomisk struktur og sosiale forhold har vært av helt avgjørende betydning for hvordan samhandlingen har fungert. Norge har gitt mye bistand til den islamske atommakten Pakistan, til Etiopia, kristenhetens tørkerammede bastion på Afrikas Horn, til mujaheddins og borgerkrigens Afghanistan, til Sandinistene i Nicaragua og Moi-regimet i Kenya, men mindre til Kina og svært mye til Balkan. Det er følgelig lite presist å snakke om "mottakersiden" eller om den "afrikanske mottakersiden" generelt. Variasjonene mellom landene har påvirket hvordan bistanden er blitt møtt og følgelig hvordan dens input er spredd. Det er også en utillatelig forenkling i denne sammenheng å snakke om f.eks. den "bangladeshiske mottakersiden" eller den "kenyanske mottakersiden", fordi det er sterke motsetninger innen ulike land på en bestemt tid og over tid vil det også være helt avgjørende forskjeller innen det enkelte land, ofte av grunner som overhodet ikke har noe med bistanden som prosjekt å gjøre (Eks: Bangladesh før, under og etter Ershad, Sudan under og etter Nimeiri, Tanzania under og etter Nyereres avgang/Verdensbankens strukturtilpasningspolitikk osv.).
I det følgende presenteres et perspektiv på hvordan kompleksiteten og det historisk spesifikke i slike samhandlingsrelasjoner kan studeres og bli gitt optimal mening og diskuterer faglige kriterier for hvilke typer samhandlingsrealsjoner som bør velges ut.
A. Utviklingshjelp kan sees som et nytt internasjonalt system som på viktige områder er blitt skilt ut fra andre samtidige internasjonale relasjoner og som påvirkes av de makrokontekster som det har oppstått, fungert og utviklet i, men som samtidig har klare forbindelser til andre typer diffusjonsprosjekter i vestens historie.
Jeg vil her legge vekt på to forhold:
For det første: Bistand (med bistand menes ikke her bare prosjektimplementeringen, men hele pakken av institusjoner, aktører, språk, ulike former for transaksjoner mellom giver og mottaker etc.) kan sees som et subsystem innen det globale system av relasjoner mellom sivilisasjoner, stater, klasser og sosiale grupper. Det er preget av særegne relasjoner mellom systemets aktører, av et eget språk, av egne institusjoner og en vedvarende og til tider ganske opphetet diskusjon om hvor systemets grenser bør trekkes (dvs. hva er/ikke er bistand). Bistand har i 50 år representert en særegen form for økonomisk samkvem mellom rike og fattige land, et samkvem med egne spilleregler, til dels (men langt fra alltid) basert på gaveøkonomi. Det har vært en form for utenrikspolitikk, men en utenrikspolitikk som ofte (men ikke alltid) er blitt ført med andre midler og en annen retorikk enn "realismens", ikke minst fordi det også har vært en spesiell form for innenrikspolitikk på samme tid. Bistandssystemet er til tross for dets uensartethet preget av et eget språk, særpregede erklærte mål som fattigdomsbekjempelse, hjelpe andre osv, i motsetning til hva som har vært vanlig innenfor tradisjonell utenrikspolitikk og innen ordinære økonomiske transaksjoner (fremme statens egeninteresser og økonomisk fortjeneste).
For det andre: Utviklingshjelp har på den ene siden en etisk begrunnelse (det er rett at de som har mye gir noe av sin overflod til de som har lite) som det er vanskelig å argumentere mot og som de alle fleste vil være enige i, i motsetning til hva som vil være tilfellet på de fleste andre politikkområder som historikere befatter seg med. På den andre siden ble bistanden grunnleggende påvirket av at hele bistandsepoken er et resultat av Vestens økonomiske, teknologiske, politiske og kulturelle dominans i etterkrigstiden. Utviklingssamarbeidet må studeres mot et større bakteppe. Det har foregått i en historisk epoke hvor de såkalte utviklingslandene for første gang i stor målestokk har adoptert universaliserte vestlige verdier og institisjoner (både Khomeinis revolusjon i Iran, kulturrevolusjonen i Kina og Taliban i Afghanistan kan oppfattes som håpløse protester mot denne utviklingen). Bistanden faller sammen i tid med en periode hvor den ikke-vestlige verden ikke har klart eller ønsket å stå i mot påvirkningen fra den industrielle revolusjon, mot dens ideer om utvikling og modernitet, og senere, mot de europeiske ideer om menneskerettigheter, nå i ferd med å bli universaliserte, men i realiteten barn av Vestens historie. Dette gapet mellom etisk begrunnelse og faktisk institusjonalisering har skapt særegne strukturer med særegne begrensinger og muligheter både for faktisk politikk, for måten aktørene fortolker sin "verden" og erfaringer på og for samhandlingens karakter.
En slik systemtilnærming vil, som jeg kommer tilbake til nedenfor, ha mange konsekvenser for kildevalg og analytisk konsentrasjon. I utgangspunktet vil den kunne gi hjelp til å avgjøre hva som faller inn under studieobjektet. I litteraturen finnes det svært sprikende definisjoner av utviklingshjelp eller offisiell bistand og i Norge har det vært tilbakevendende diskusjoner om USA driver bistand eller stormaktspolitikk, om næringslivet driver bistand eller profittjakt, om misjonen driver bistand eller misjonering osv. At diskusjonen tar den form den tar, har sammenheng med de systemtrekkene som er nevnt over og med dets etiske grunnlag og institusjonalisering. Offisielle OECD-oversikter er i denne sammenheng interessante kilder. De har inkludert alt fra militærhjelp i milliardklassen (inkludert Bresjnevs hjelp til Mengistu og USAs militære hjelp til Israel) til små fattigdomsorienterte prosjekter drevet av unge idealister. Det må være interessant å studere hvordan motiv har variert fra aktør til aktør og fra tid til tid, siden bistandssystemet har vært en arena både for geopolitisk strid, lokal statsmannskunst, privatøkonomisk egeninteresse og for altruisme. Men bistanden som empirisk objekt kan ikke bestemmes ved essensialistiske eller normative definisjoner basert på hva som er "egentlig" bistand. Etter min mening er bistand det som bistandssystemet selv definerer som bistand, og en historie om norsk utviklingshjelp bør derfor nettopp omfatte alt det som bistandssystemets dominerende aktører selv til enhver tid rubriserer som bistand. Det er helt sentralt for å kunne rekonstruere og forstå systemets særegne dynamikk og den kampen om politisk og ideologisk hegemoni som har pågått. Dette systemet vil selvsagt også innbefatte mottakerne, fordi de gjennom bistandsrelasjonen inngår i helt særegne relasjoner med de rike land, med de begrensninger og muligheter denne gir for gjensidighet og for utøvelse av makt og press begge veier.
Dernest vil en slik systemtilnærming ha betydning for hvem som i utgangspunktet bør bidra til en slik studie: Det gjør det ikke bare ønskelig å trekke inn andre disipliners perspektiver (både antropologi, geografi, sosiologi, statsvitenskap og økonomi ville være aktuelle fag), men absolutt nødvendig. Dette er særlig viktig gitt prosjektets samtidshistoriske karakter. For å forstå, for eksempel, bistandsarbeiderens selvbilde og rolle i felt (dette er viktig, fordi Norge har sendt ut langt flere bistandsarbeidere enn det britiske imperiet sendte ut koloniembedsmenn under kolonitida i Afrika), er antrpologiske observasjonsstudier kildekritikken overlegen, og studien bør vegetere på antropologisk teori om bytteforhold og transaksjoner av ulike typer kapital. For å analysere gaveøkonomiens karakter og relative rolle kan en ikke gå i eksisterende arkiv, men til virkelige økonomiske prosesser i det virkelige liv (kildekritikken kommer inn i studiet av retorikken omkring gaveøkonomi kontra "ordinær" økonomi). Fra sosiologien kunne en dratt nytte av nettverksanalyse og elitestudier, f.eks. et perspektiv på de allianser bistanden inngår i med "lokale" eliter i mottakerlanene, som "moderniserende eliter" osv., osv.
Systemperspektivet må selvsagt ikke forfølges på en enøyd måte. Det er ment å være et verktøy for å oppdage sentrale, skjulte og til dels mytiske trekk ved bistandens historie. Et dogmatisk systemperspektiv vil omskape seg selv til myte og miste sin analytiske kraft. Dernest gir perspektivet et åpent system, i den forstand at det kontinuerlig endrer seg i grenseflaten mot andre systemer (tradisjonell utenrikspolitikk, kolonialisme, misjon). Fernand Braudel sier at det er ved en sivilisasjons yttergrenser sivilisasjonen best kan studeres. Jeg tror at det nettopp er ved å egne disse flytende skjæringspunktene tilstrekkelig fokus, at bistanden som særegent historisk fenomen optimalt kan analyseres og forstås. En historie om norsk utviklingshjelp som ikke er opptatt av disse systemiske forskjellene og likhetene og som ikke tilstrekkelig reflekterer over det særegne dilemmaet i bunn av systemets struktur og samhandlingens karakter, vil omgå både bistandens overordnede sivilisasjonshistoriske betydning og dens menings- og identitetsskapende rolle i Norge.
Det må derfor være spesielt interessant å studere hvordan bistandssystemet har utviklet seg over tid i forhold til historiske forløpere og i forhold til andre, men samtidige relasjoner mellom rike og fattige land, kulturer og sivilisasjoner. Dette som alle andre sentrale spørsmål må selvsagt studeres på ulike nivå innad i systemet. Men for eksempel: I hvilken grad og på hvilke måter har relasjonen mellom NORAD-folk i Tanzania eller relasjonen mellom bistandsarbeidere i Santalmisjonen i Bangladesh og mottakerne vært forskjellig fra disses relasjoner til kolonitjenestemannen og misjonæren? Hvordan og hvorfor har disse relasjonene endret seg, ikke bare på det retoriske plan (som er lett å vise), men også konkret, i det daglige? Hvordan har norske bistandsaktører og bistandsopinion trukket fundamentale distinksjoner mellom bistand, misjon, kolonialisme og stormaktspolitikk, og hvordan har faktisk politikk vært, og hvordan har denne faktiske politikken blitt fortolket gjennom den norske bistandsoffentlighets filtreringsmekanismer? Mot en bakgrunn av en verden hvor kriger mellom rike giverland og såkalte "utviklingsland" har hørt til dagens orden (USA i Vietnam, Sovjet i Afghanistan, Portugal i Angola, Gulf-krigen), og hvor alle forskere mener at forskjellen mellom de rike og fattige bare øker, hvordan forstås og begrunnes bistandens særegenhet på forskjellig tidspunkt innenfor systemet selv? Det kan ikke være tvil om at det internasjonale bistandssystemet hele tiden har vært avgjørende preget av vestlige stater og vestlige verdier. Men hva har vært disse verdiens innhold og virkning, og hvordan utviklet de seg på bakgrunn av den koloniale erfaring, parallelt med kolonisystemets oppløsning og som kontrast til samtidig utenrikspolitisk realisme. Hvordan har måten som bistanden har distansert seg selv fra andre typer internasjonale realsjoner på, preget ikke bare bistandens fundamentale konseptuelle kategorier, men også de helt konkrete muligheter og begrensninger bitandsaktørene har hatt (norsk bistandshistorie er jo nærmest en endeløs rekke av prosjekt hvor slike forhold står fram; alt fra Norsk luthersk misjonssambands prosjekt i Yirgalem i Sør-Etiopia, Stiegler's Gorge prosjektet i Tanzania og UD i Guatemala, osv., osv.).
Dernest: Hva har vært utviklingen i forholdet mellom retorikk og realitet i forhold til statlig egeninteresse og næringslivsinteresser, eller mellom det offisielle målet om "hjelp til selvhjelp" og økonomisk og kulturell ekspanson og egennytte? I norsk bistands historie kan en antyde klare historiske bevegelser med klare indikatorer i forhold til disse områdene, som må kunne forfølges og fortelles i detalj på aktørnivå. Siden systemets fundamentale funksjonsmåter er rammet inn av prosjektets sterke etiske og retoriske legitimitet og de ovennevnte maktpolitiske makroforhold, må det være interessant å studere hvordan konflikten mellom etisk begrunnelse og faktisk institusjonalisering har tatt nye former over tid og hvilke fundamentale forskjeller og likheter det er mellom bistandssystemet og den europeiske koloniale system og misjonen. Etter min mening er det godtgjort at det i bistandsepoken ble etablert nye interstatlige relasjoner som skapte andre rammebetingelser for kulturell og teknologisk diffusjon og krysskulturell representasjon. Men hvordan så disse rammebetingelsene ut, i et mer lengre og videre komparativt perspektiv? Hva kjennetegnet dem? Hva opprettholdt dem, og hvor viktig var utviklingshjelpens hegemoniske språk i denne sammenheng? Under hvilke forhold gjennomgikk rammebetingelser, institusjoner og språk, dvs. f.eks.utviklingsteorier forandring? Var de resultat av "forskningsfunn", slik det har vært vanlig å hevde innenfor bistandsdebatten i Norge og internasjonalt, eller var de snarere ofte resultat av politiske beslutninger og politiske drakamper på den storpolitiske arena. Forskning om en bistandsepoke beskrevet på denne måten, bør både ha paralleller til og være forskjellig fra kolonial, diplomatisk og generell historie om internasjonale relasjoner.
B. Den norske bistanden kan sees som et nasjonalt subsystem innenfor det internasjonale systemet. Studien må dokumentere de store og interessante variasjoner innenfor dette nye internasjonale systemet og de intensjoner og motiv som former dets ulike deler eller subsystem med ulike land som sentra. USA under Truman, Eisenhower og Nixon, hadde selvsagt andre mål enn Norge under Brusletten og Vetlesen. Pompidous ønske om å bruke bistand for å lære folk å lære fransk har lite til felles med norsk bistandspolitikk på 1980-tallet. Det er grunn til å tro at slike ulike mål også influerte på hele subsystemets virkemåte. Det må være viktig å finne ut hvordan og hvorfor det norske systemet er blitt utviklet forskjellig fra/påvirket av det internasjonale systemet generelt (inkludert alle FN-organisasjonene) og USA spesielt, samtidig som det i hele perioden grunnleggende sett befinner seg innenfor samme OECD-prosjekt og innenfor samme type hierarkiske relasjon mellom mottaker og giver. Til tross for at det er mulig å påvise hvordan både politikk og institusjonalisering i stor grad er resultat av internasjonal og særlig amerikansk påvirkning, er det distinkte særtrekk. Det empiriske fokus bør være opptatt av hvordan norske aktører agerte innenfor dette feltet, og hvordan norsk politikk (f.eks. norske versjoner av moderniseringsstrategien, grunnbehovsstrategien osv.) ble utviklet i et slikt samspill, og i hvilken grad Norge hadde en egen stemme eller tonet eget flagg i praktisk bistandsarbeid. Det er altså helt nødvendig å overskride det strengt nasjonale perspektivet som fullstendig har dominert norsk historieforskning på feltet.
Et fokus på det norske systemet kan ikke begrenses til Stortinget og det bilaterale bistandsarbeidet, også fordi Norge er en sentral aktør i særlig deler av det multilaterale systemet. Hva har vært forholdet mellom nasjonalstatlige interesser og internasjonale forpliktelser på dette feltet, og i hvilken grad har norsk politikk vært statens politikk eller politikken til de folkene som jobber i og med FN, i tråd med bistandens "adskillelse" fra den ordinære utenrikspolitikken? Særlig siden det multilaterale systemets rasjonale og i hvert fall Norges oppfatning av det, er konsensussøkning og konsensusskaping gjennom forhandlinger, må dette være et interessant empirisk felt. Det statssentrerte perspektivet er også lite egnet til å analysere framveskten av det nye norske diplomatkorpset; ansatte i frivillige organisasjoner som jobber på statslønn for UD. Samtidig som nasjonale tradisjoner i forhold mellom stat og organisasjonsliv kan forklare den spesielle relasjonen mellom dem i Norges arbeid i andre land.
C. Det vil være fruktbart å se på bistand som et kommunikativt prosjekt som kretser omkring verdiene utvikling/ikke utvikling og som nettopp derfor er av stor betydning for hvordan bistanden har globalisert begrepshegemoni og har formet norske oppfatninger av verden.
Av systemperspektivet følger det at utviklingshjelp er en svært viktig måte å kommunisere om verden på - med meningstunge begreper som utvikling, rettferdighet, modernisering, vestliggjøring etc. - av betydning for hvordan folk i utviklingsland og i Norge tenker omkring fundamentale samfunnsspørsmål, framtida og fortida, seg selv og andre. Eller for å si det på en annen måte: ett av bistandsystemets fundamentale trekk og begrunnelser er nettopp at det er en særegen måte å snakke om verden på, som igjen setter rammer for praksis og hvordan erfaring bearbeides.
I Norge har denne "samtalen" om utviklingsland spilt en spesielt stor rolle, ikke minst på grunn av at Norge ikke har hatt andre viktige relasjoner med mange av disse landene, og på grunn av bistandens posisjon i folket. "Samtalen" har vært en samtale bistandsNorge har ført påvirket av ytre hendelser og av politiske strømninger i samtiden, men gjennomgående i en grenseoppgang mot "realistiske" hensyn. Bistanden som kommunikativt prosjekt har inneholdt en mengde talehandlinger av stor rituell, retorisk og ideologisk betydning. Bistandens rolle som kommunikativt prosjekt og denne kommunikasjonens idehistoriske og utviklingsteoretiske innhold (her blir selvsagt en grundig gjennomgang av utviklingsteorienes norske historie sentralt) har endret seg over tid på svært interessante måter, og nå, på 1990-tallet er det et aspekt ved utviklingshjelpen som er blitt stadig mer tydelig.
Om en ser på bistandssystemet som helhet og fra mottakernes perspektiv er det klart at det også i denne sammenhengen blir utilstrekkelig å oppfatte bistanden ganske enkelt som en institusjonalisering av samhandling mellom høyinntektsland og lavinntektsland hvor målet er at lavinntektslandene skal bli høyinntektsland, slik det gjerne er blitt lagt vekt på i norske, offisielle begrunnelser og av generasjoner av norske bistandspolitikere og konvensjonelt oppfattet i forskningsmiljø. Det kan gjøres, men en slik beskrivelse har andre konseptuelle og analytiske implikasjoner i dag enn i 1970, også fordi omverdenen stiller nye spørsmål til bistanden som fenomen. En kan snarere oppfatte bistanden som en vedvarende global rundebordskonferanse der fundamentale verdier og verdensoppfatninger (inkludert religionens rolle) forhandles mellom kulturer og sivilisasjoner, på FN-møter, donor-møter, mellom bistandsarbeideren og mottakergruppene i de mest avsidesliggende landsbyer etc., men der disse forhandlingene offisielt streber mot en mer likeverdig karakter enn den enveis diffusjonsprosessen som foregår fra Hollywood til parabolantennene utenfor den afrikanske tukulen.
Å studere norsk bistands historie vil følgelig kreve et fokus på framveksten av et nytt politisk og ideologisk vokabular. I løpet av noen få år etter 2. Verdenskrig avløste utviklingshjelpens retorikk og begreper det koloniale systems og misjonens begrep og verdensbilde. Å forsøke å få fatt på prosjektets fundamentale bud og bilder innebærer ikke dekonstruksjon i postmoderne forstand eller en tilslutning til kunst- og litteraturteoretikeres fokus på den postkoloniale diskurs. Tvert om vil dette opplegget både teoretisk og metodisk distansere seg fra disse retningene. Men en kritisk, distanserende analytisk og dekonstruerende tilnærming til bistandens sentrale begrep, språk og utviklingsforestillinger er en forutsetning for å kunne skrive en historie som ikke primært vil fungere som en intellektuell uinteressant bekreftelse av de norske verdiene, av nordmenns "offervilje", av vår solidaritetsevne osv. En bistandshistorie uten et slikt perspektiv vil stå i stor fare for å bli en offisiell hyllest ikke først og fremst til politikere, UD, NORAD osv., men av oss selv, av våre verdier, av vårt engasjement osv. Å få fatt på innholdet i bistandsNorges samtale om verden krever komparasjon med andre måter å beskrive verden på og analyser av hva som skjer i disse ideenes møte med bistandsvirkeligheten. Det har vist seg å være problematisk som tema og metode innenfor historikerlauget, men vil like fullt være essensielt om bistanden som et fenomen med et bestemt historisk, ideologisk og politisk feste skal forstås.
En analyse som søker å forklare bistandspolitikken og bistandssystemets utvikling og ikke minst bistandens praksis, vil ikke kunne begrense seg til en rendyrket intensjonsfortolkning på individnivå. Skillet mellom intensjonale og kausale begrunnelsesmåter må opprettholdes, men i den samlende fortellingen bør de bevisst integreres på fruktbare måter. Et sentralt punkt i min forståelse av bistandsepoken er at det ikke er noen direkte sammenheng mellom den mening eller de tanker som konstituerer prosjektet retorisk i Norge eller som påvirker skrivehandlingene til politikere og bistandsbyråkrater i Norge, og de menneskelige handlinger og bistandens produkter i de såkalte mottakerlandene. De kausale implikasjonene ved selve systemets organisering og herskende språk binder både politikkutformingen og samhandlingens karakter på bestemte måter (eks: Å ha "Hjelp til selvhjelp" som bærende retorisk parole binder politikken på en annen måte enn om den offisielle begrunnelsen hadde vært machiavellisk eller kissingersk). Det er for eksempel viktig at bistand og utviklingssamarbeid i forhold til ordinær utenrikspolitisk historie eller militærhistorie i en helt annen grad er basert på institusjonalisering av samhandling mellom det handlende subjekt (norske aktører) og handlingens objekt (mottakeren eller samarbeidspartneren) rundt som regel felles erklærte mål.
Siden bistandens språk er så normativt, er det spesielt problematisk å slutte fra talehandlingen til talehandlerens motiv. Empirisk er det følgelig utilstrekkelig å begrense seg til eller endog legge hovedvekt på skriftlige kilder som omhandler den politiske prosessen som ligger bak beslutninger i Stortinget, i UD og i NORAD. De vil bare i beskjeden grad kunne avdekke aktørenes motiver. Prosjektets normative karakter, de sentrale begrepenes ideologiske meningstunghet og definisjonsmessige vaghet og en svært ufullstendig kildesituasjonen er årsaker. Kildene i departementsarkivene vil - som regel - si svært lite eller unngå å behandle de reelle problemene i "felten", dels på grunn av avstand og av at de "utsendte" raskt tilpasser seg at systemet hjemme ikke er organisert for å ta inn over seg eller forstå kompleksiteten ute. For å få fatt på forholdet mellom aktørenes definisjon av sin problemssituasjon og på ideologiens, politikkens, retorikkens og praksisens utvikling må en kombinere slike kildestudier med ulike former for "kulturstudier" av bistandssystemets funksjonsmåte, enten i form av deltagende observasjon, intervju, eller lange samtaler om prosjektets ulike praksisformer. Men først og fremst kommer en ikke utenom en form for kunnskap som historikere med klokketro på hva kildekritikken alene kan bringe, sjelden forstår verdien av - kjennskapet til og evnen til å observere systemets omgangsformer, koder og identitetsmarkører (omtrent slik Goethe foreslo at en måtte til Kina for å kjenne landets lukt før en kunne håpe på å forstå Kina).
Dette perspektivet, som empirisk fokuserer forholdet mellom systemets idehistoriske og maktpolitiske fundament og måten som dets aktører har trukket distinksjoner mellom seg selv og andre internasjonale systemer på (særlig i form av en egen etisk begrunnelse og særegen normativ retorikk) og hvordan denne innebygde konflikten spilles ut i ulike typer samhandlingsrelasjoner, gjør at bistandshistorien kan unnslippe den katastrofale metodiske feilslutning: å slutte fra hjemlige aktørers motiv til virkninger i utviklingsland. Problemet er imidlertid at hva som er en metodisk feilslutning i vitenskapen er en del av norsk sinnelagsetisk mytologi på feltet - som en bistandshistorie uten refleksjon over ovennevnte forhold står i fare for å bekrefte og befeste.
DEL II: EN KRITIKK
1. Periodisering og bindinndeling bør hvile på et argumentativt grunnlag og ikke være uheldig influert av vitenskapseksterne forhold som budsjettrammer fra eksterne finansieringskilder, forfattere en ønsker, uklare utenrikspolitiske hendelser uten særlig relevans for det norske bistandssytemet etc. Et forslag om f.eks. å dele inn norsk bistands historie i tre tidsperioder (fram til 1975, 1975 til 1985/87, 1987 til 2001) kan vanskelig begrunnes faglig. Det kan sikkert finnes pragmatiske argument for en slik inndeling, men det skjedde ikke noe av så stor betydning være seg i 1975 eller i 1985/87 at det kan rettferdiggjøre et tidsskille som en verkinndeling alltid vil uttrykke. Om epoken skal deles opp i det hele tatt, vil i mitt perspektiv den mest hensiktsmessige periodisering være 1952 -1984 og 1984-2002. Den første perioden vil dekke bistandsystemets oppkomst, utvikling og "adskillelse" fra den almene utenrikspolitikken i Norge, kronet med opprettelsen av et eget departement og minister og med formulering av grunnbehovsstrategien i Stortingsmelding nr. 36. Dette kan sees som symbolske og institusjonelle uttrykk for at norsk bistand ikke skulle underlegges vanlige utenrikspolitiske målsettinger, selv om det selvsagt i praksis likefullt representerte en form for utenrikspolitikk. I neste periode ble dette etablerte systemet forsøkt reintegrert som en del av norsk utenrikspolitikk både institusjonelt og politisk. Perioden preges av konflikter og diskusjoner omkring denne reintegrasjonen og forsøkene på å frigjøre bistanden fra det "autonome" bistandssystemets egen retorikk (NORAD og direktør Grimstads snuoperasjon, for eksempel). Samtidig ble utviklingshjelpen utsatt for en rekke påkjenninger i form av en endret omverden (murens fall, bistandstrøtthet, økende nasjonalisme, både blant donorer og mottakere ), nye politiske krav (Norge skulle ha mer igjen for bistanden, både økonomisk og i form av internasjonal anseelse), nødhjelpens stadig større betydning og de frivillige organisasjonenes eksplosjonsartige vekst.
2. Å la kildestudiene bli styrt av et konvensjonelt statssentrert perspektiv vil føre til at studien går glipp av hvordan bistandspolitikken er blitt til i et samspill mellom nasjonale forhold og internasjonal påvirkning, og at bistanden har en rekke betydningsfulle aktører langt utenfor statsforvaltningens rekker både i Norge og i mottakerlandene.
Hva Trygve Bratteli, Reidun Brusletten eller Vesla Vetlesen mente om utviklingsstrategier og bistandspolitikk er selvsagt ikke uviktig. Men for å forstå bistandssystemets historisitet som et historisk fenomen er det viktig å se det som et genuint internasjonalt system, hvor hjemlige utviklingsstrategier og institusjonelle ordninger har vært mindre et resultat av norske overlegninger enn det meste av den politikken som ellers formuleres i Norge. Det kollektive kunnskapsnivå har vært lavt i forhold til andre politikkområder og i forhold til kunnskapstradisjoner i de fleste andre vestlige land. Dette er en viktig idehistorisk kontekst for å kunne oppdage og fortolke hvordan Norge og norske aktører har importert og omformet utenlandske forbilder og oppfatninger og teorier. Å forstå disse sammenhengene vil være mer interessant (som regel) enn enkeltpersoners oppfatninger, med mindre disse personene evnet å endre bistandspolitikken på vesentlige områder innenfor den nasjonale og internasjonale kontekst som er nevnt ovenfor.
For å forstå hvordan norske aktørers selvforståelse og motiv har påvirket bistandens praksis og samhandling med mottakerne, må en sammenlikne med hvordan det norske systemet har skilt seg fra eller minner om bistand i andre land. Hvordan skal en ellers kunne vite hva som bør settes i fokus og hva som trenger forklaring i norsk bistands historie? Uten å sammenlikne politikk og institusjonell struktur systematisk med andre land vil det være umulig å identifisere enn si analysere hva som skyldes særegne nasjonale forhold og hva som er en del av en internasjonal trend. La meg ta noen eksempler: En påstand om at norsk bistandspraksis er fattigdomsorientert, er relativt uinteressant om det er et generelt trekk ved alle OECD-land i en bestemt periode. Spørsmålet må være: Er den mer fattigdomsorientert eller annerledes på andre måter i forhold til svensk, tysk eller engelsk politikk? En påstand om at den norske stat driver omfattende bistand gjennom misjonsorganisasjoner er interessant, men historisk dybde vil fortolkningen først få om situasjonen er radikalt annerledes i Norge enn i Sverige og Finland, for eksempel. Siden det er stor variasjon mellom de ulike statene som er involvert vil ulike norske særtrekk på dette området som på andre områder fremtre avhengig av sammenlikningsgrunnlag.
3. Å studere norsk bistands historie som om det er et ordinært utenrikspolitisk prosjekt, er lite interessant og det reduserer prosjektets rolle og barberer det empiriske felt.
En slik tilnærming hviler blant annet underforstått på oppfatningen om at bistanden er blitt motivert ut i fra og fungerer i henhold til tradisjonell utenrikspolitisk formålsrasjonalitet. Den vil innebære at en mister tak på dette fenomenets historiske partikularitet, dvs. at en velger vekk ett av dets viktigste særtrekk, dvs. det som gjør det historisk interessant. I stedet er det fruktbart å se på bistanden som et fenomen som gradvis både i begrunnelse, retorikk og institusjonelt ble skilt ut fra den ordinære utenrikspolitikken, og hvis historie i Norge i særlig grad har beveget seg i spenningsfeltet mellom "adskilthet" og "integrasjon" i forhold til den ordinære utenrikspolitikken (opprettelsen av NORAD, eget bistandsdepartement, integrasjon av NORAD/ambassadene ute osv.). Nettopp forbindelseslinjene mellom disse to systemene er empirisk interessant og teoretisk utfordrende. Derfor blir den konvensjonelle utenrikspolitiske historien utilstrekkelig.
Et rent utenrikspolitisk perspektiv vil enn videre ikke oppdage hvordan sinnelagsetikk, altruisme og "Den Gode Handlings eksempel" har spilt en helt annen rolle for faktiske handlinger i andre land og for måten nordmenn snakker om verden. "Hjelp til de fattige" har vært et nasjonalt prosjekt av stor betydning for norske verdensbilder og selvbilder pga. dets meningstyngde. Aktørenes definisjon av sin problemsituasjon, for å snakke med Popper og Ottar Dahl, har derfor vært av en annen karakter enn innenfor det tradisjonelle utenrikspolitiske feltet. Jeg vil legge til: Aktørenes oppfatning av sin problemsituasjonen er blitt påvirket av normer, maktrelasjoner og diskursformer som har vært særegne for dette feltet. Jeg tror det vil vise seg at et konvensjonelt utenrikspolitiske perspektiv, hvor de sentrale hendelsene liksom kan rekonstruerers og fortolkes ved å lese dokumenter i departementsarkiv i Oslo, må forlates for i det hele tatt å kunne produsere en sammenhengende fortelling som får fram fenomenets historisitet.
4. Gitt bistandens administrative oppdeling og forskningstradisjonen på feltet er det viktig å overskride den sterke tendensen til å skrive om de ulike bistandskanalene (stat-til-stat bistand, frivillige organisasjoner, FN-systemet, Verdensbanken osv) som om det skulle være separate kanaler uten systemiske relasjoner. Problemet er selvsagt ikke at slike mer begrensede studier er gjennomført, men utfordringen for en bistandshistorie er å integrere analysen i en og samme fortelling og analytiske grep, og da ikke bare på det politisk, kulturelle og institusjonelle feltet, men også på det økonomiske, siden bistand historisk har hatt økonomisk utvikling som mål.
Bistanden har tatt et utall former, fra lån i milliardklassen til sletting av gjeld, til store og prestisjetunge nasjonale utbyggingsprosjekter til små prosjekter innenfor den sosiale sektor i den "afrikanske bushen" som kan ha pågått over flere tiår. Bistanden har bestått av beskjedne prosjekter blant "ikke-nådde folkeslag" (misjonsorganisasjonenes begrep) i Asia og Latin-Amerika og enorme nødhjelpsinnsatser hvor flyene og lastebilene dundrer inn i landsbyer der pengeøkonomien ennå ikke rår (som for eksempel i deler av Rwanda og Sør-Sudan), og hvor selve hjelperelasjonen både etisk, ideologisk, økonomisk og relasjonelt er helt annerledes enn innenfor den ordinære bistanden. Bistandens praksis, om ikke dens retorikk og bilder, har vært sterkt influert av de store donor-konferansene hvor giverne kommer sammen for å bestemme hjelpens profil og innsatsområder - noen ganger for å instruere mottakeren om hva giverne vil, andre ganger etter grundige, mer likeverdige drøftinger. Utfordringen er å lage en samlende fortelling om disse virkemidlene som ikke går opp i liminga, ved at en forfølger tilfeldige spor eller spor som kun fører en dypere inn i jungelen hvor en blir ute av stand til å se helheten for bare lianer.
5. Bistandshistorien bør ikke ta mål av seg til å analysere norsk utviklingshjelps effekt på andre land eller regioners utviklingsnivå. Det er vitenskapelig sett et nærmest umulig prosjekt, selv om det er erklært som et mål og oppdragsgivere gjerne ønsker det. For det første er den totale bistanden helt marginal i forhold til andre relasjoner mellom den industrialiserte verden og den ikke-industrialiserte verden, eller mellom giverlandene og mottakerlandene. I forhold til den totale kapitalstrømmen utgjør den f.eks. bare noen få prosent. Den norske bistanden er selvsagt enda mer marginal (det er derfor lettere å studere effekten av amerikansk bistand til Sør-Korea og Israel, enn effekten av norsk bistand i India eller Pakistan). Å avgjøre effekten av norsk bistand på et lands eller en regions utviklingssituasjon generelt er enn videre teoretisk og metodisk svært problematisk, for hva skyldes andre politiske forhold, enkeltaktører i mottakerlandet, klimatiske endringer, naturkatastrofer som tørke på Afrikas Horn og sykloner i Mellom-Amerika, osv.? Det er viktig å minne om at samfunn i Afrika, Asia og Latin-Amerika ikke er mindre komplekse selv om de virker sånn - fordi de er langt unna og vi vet mindre. Ønsker man å studere utviklingseffekten på mikronivå eller i forhold til bestemte politiske og institusjonelle utviklingsprosesser er det selvsagt både mulig og ønskelig som en del av samhandlingsprosessen, men å avgjøre dens utviklingseffekt eller dens effekt på politisk og demokratisk utvikling generelt vil være teoretisk og metodisk umulig, bortsett fra i helt bestemte sammenhenger og i forbindelse med helt bestemte innsatsområder. Som regel lar det seg ikke gjøre å avgjøre hvilke samfunnsmessige endringer som skyldes norsk bistand og hva som skyldes andre faktorer, med mindre prosjektene blir valgt ut etter omhyggelige undersøkelser og drøftinger. En kan også analysere hvordan den norske politikken inngår i en nasjonal eller internasjonal kontekst, og bidrar til å fremme en utvikling i en spesiell retning. Kravet om å analysere om bistanden har vært "god" eller "dårlig" kan ikke vitenskapelig anerkjennes, selv om formålet om å påvirke i og for seg kan sies å være "godt". Et av poengene med en slik bistandshistorie bør nettopp være at historikeren ikke bare formidler kunnskaper, men også tenkemåter eller intellektuelle holdninger til sitt stoff. Den bør bidra til at norsk offentlighet kan slippe unna de intellektuelt fordummende men stadig tilbakevendende diskusjonene hvor bistanden kun sees i eet snevert prosjektperspektiv, og hvor NORAD kontinuerlig blir gitt rollen som en slags omvendt Kong Midas: alt det tar i blir til støv.
6. Det er viktig at bistandshistorien distanserer seg fra den utbredte tendensen til at bistandsprosjekter blir studert primært ut fra ulike aktualistiske og normative kriterier som "vellykkede" kontra "ikke-vellykkede" prosjekter. Jeg skjønner at forskerteamet føler seg fristet til liksom endelig og autoritativt fortelle oppdragsgiver og publikum hva som har virket. Men bistandshistorikere er som andre folk nødt til å anvende subjektive kriterier, og deres dommer vil være avhengig av hvem som snakker og av tidshorisonten på analysen. Siden bistand er et utpreget normativt prosjekt og hvor slagordene om hva som er "rett" bistand har endret seg svært raskt, er denne type samtidsimperialisme overfor fortidens aktører og motiver spesielt utbredt. Derfor er det spesielt viktig å diskutere konsekvensene av en slik analysemåte.
Fristelsen til å velge ut noen "gode" og noen "dårlige" prosjekter er forståelig ut fra et didaktisk siktemål, men teoretisk og metodisk svært tvilsomt. Studier av enkeltprosjekter i enkelte mottakerland behøver selvsagt ikke utsi noe særlig spennende om historien som helhet i det hele tatt. Et nøkkelspørsmål, i et prosjekt som aspirerer mot en samlet beretning om utviklingshjelpens historie, blir følgelig utvelgelsen av slike prosjekt. Da bør en velge prosjekter som lik et prisme kan fange inn og gi et mest mulig fortettet uttrykk for bistanden som system og historisk fenomen slik jeg har forsøkt å beskrive det ovenfor, og ikke prosjekter som man ganske enkelt "har for hånden", så å si.
7. Å dele opp bistandens historie ved på den ene siden å studere den bistandspolitiske utvikling i Norge i form av vedtak i storting og departement, for så å krydre historien med noen mer eller mindre tilfeldige men gjerne eksotiske eksempler på hva som har skjedd på prosjektsiden i mottakerlandene for seg, er kanskje enkelt, men lite hensiktsmessig. Det innebærer å lage et opplegg for en bistandshistorie hvor selve samhandlingsrelasjonen, det krysskulturelle møtet, verditransaksjonene konkret, ikke fanges inn.
En beskrivelse av ett - eller flere for den del - mottakersamfunn i seg selv vil ha liten verdi i denne sammenhengen. Det vil også være vanskelig å finne holdbare kriterier for valg av land eller "mottaker" eller "samarbeidspartner". Derfor vil en avsondret beskrivelse av "et samarbeidslands" eller en "mottakeradministrasjons" oppfatning av utviklingshjelp være uten særlig generell historisk eller teoretisk interesse, fordi en ikke kan forutsette at det finnes interessante likheter mellom disse landene eller statsapparatene/regionale institusjonene og andre lands eller statsapparaters institusjoner enn dette ene: de mottar hjelp fra Norge. Det er jo ingen interessante likheter mellom det indiske "mottakerapparatet" på 1950-tallet i Kerala og det i Sør-Sudan på 1980-tallet, hvor en norsk organisasjon i "sitt distrikt" i realiteten hadde overtatt statens forpliktelser og skapt en "stat" av en ny privat type i sitt område som bare gav og ikke tok, eller mellom jordbrukslandet Tanzania under sosialisten Nyerere og elvelandet Bangladesh under militærjuntaen til Ershad. Eller mer presist: Det er fullt ut mulig å lage et fargerikt lappeteppe av tilfeldige beskrivelser, men det vil ikke være historie.
Et eget kapittel, avsnitt eller del om "mottakersiden" eller om en bestemt mottakerstat for seg innebærer at samspillet og relasjonen som konstituerer og reproduserer bistandssystemet som historisk fenomen går tapt, og at eksemplene enten vil være uten generell interesse eller at eksemplet ikke lar seg generalisere. "Mottakerne" er en betegnelse som fungerer godt bistandspolitisk, men det er ikke et analytisk begrep. For det første: Det forenkler motsetningene i landet bistanden blir gitt til. For det andre: Det reduserer også kompleksiteten i bistansrelasjonen, ved at bare diffusjonsaspektet vil kunne fokuseres. Det må være viktig med en analytisk tilnærming som fanger inn og kan analysere på en fruktbar måte at bistand er et system hvor verdier fohandles. Mottakerne kan gi giveren både politisk, sosial og symbolsk kapital (særlig relevant for Norge). Mottakeren kan i enkelte tilfeller få giveren til å gjøre det mottakeren vil (donorer kapper om å gi støtte til f.eks. populære frivillige organisasjoner i Bangladesh. Tilsynelatende paradoksale situasjoner oppstår: bangladeshiske NGOs får vestlige regjeringer til å danse etter deres pipe. Men innenfor et systemperspektiv lar det seg forklare). Mottakeren kan selvsagt også gi giveren økonomisk fortjeneste og militærstrategiske fordeler (det siste er mer relevant for USA og Frankrike, enn for Norge).
Analytisk er det ikke bedre å lage egne avsnitt eller kapitler om "samarbeidspartnere", dvs. det begrepet som i det siste har ersattet "mottakeren". Dette er en tidsriktig politisk-normativ betegnelse som på den ene siden uttrykker faktiske endringer i samhandlingsrelasjonen, men som analytisk må dekonstrueres for å få fatt på hvordan kombinasjonen av bistandsrelasjonens grunnleggende assymetri i makt og endret begrepsbruk over tid og konkret har påvirket selve samhandlingssituasjonen. "Samarbeidspartnere" fanger opp at det er snakk om en toveisprosess, men underspiller at det som regel har vært giveren (og historisk er det ikke tvil om dette) som har hatt taktstokken. Følgelig vil det innebære å gi slipp på bistandshistoriens særegenhet (i forhold til misjonen, kolonitiden og samtidige internasjonale system) å studere "mottakerne" for seg og giveren for seg. En slik analytisk tilnærming og disposisjon vil avspeile et statisk, dikotomisk perspektiv, for mottakerne er ikke bare mottaker og giveren er ikke bare giver.
Noter:
1. Denne artikkelen er en omarbeidet versjon av et foredrag holdt i "Internasjonalen" (et forum for historikere i Oslo-området som arbeider med internasjonale spørsmål), 1.april 1998. Innholdet er stort sett det samme, men den er disponert noe annerledes og noen punkter er utdypet. Den spesielle bakgrunnen for foredraget gjør det naturlig å vise til andre arbeider jeg har publisert. SeT.E.Forland, Bistandshistorie: Bill. Merk. "Kompetanse og erfaring overflødig", HIFO-nytt, 1998, 1-2: 24-25. Også publisert i Historisk Tidsskrift, 1, 1999,75-96.
2. For dette begrepet, se T.Tvedt, Bilder av de andre. Om utviklingslandene i bistandsepoken, Oslo 1990.
3. Jeg er uenig i historikeren G.R. Elton's måte å se tingene på, men hans kommentar er interessant for hvordan noen empirisk orienterte historikere oppfatter forestillingen om nøytralitet: "The historian who thinks that he has removed himself from his work is almost certainly mistaken; what in fact he is likely to have proved is the possession of a colorless personality which renders his work not sovereignly impartial but merely dull". Se G.R.Elton. The Practice of History, London 1969:134.
4. Som det skulle gå fram av dette innlegget er jeg kritisk til den "realistiske" skole og dens perspektiver, ikke nødvendigvis generelt, men når det gjelder teoriens fruktbarhet i å forstå utviklingshjelp. Begrunnelsen er annerledes enn den neoliberale retningen i studier av internasjonal politikk. Mitt forslag er ikke ment som advokatur for neoliberalismens idealistiske teori. Der neoliberalistene vil ha en ny og alternativ teori for studier av internasjonal politikk generelt, mener jeg at utviklingshjelpen snarere må studeres som en partikulær blanding av ulike motiv (for en diskusjon av ulike teorier om internasjonale relasjoner, se C.W.Kegley, Jr. Controversies in International Relations Theory. Realism and the Neoliberal Challenge, New York 1995). Enkelte av neo-liberalismens innsikter er utvetydig nyttige i vår sammenheng, bla. tesen om at "the hard shell of the state has crumbled" (se D. Lake, Realism, I J. Krieger (ed), The Oxford Companion to Politics of the World, New York 1993: 72), og at et statssentrert perspektiv wer utilstrekkelig. Men igjen, poenget mitt er ikke som neo-liberalistenes, at vi nå har oppdaget at hva som skjer i et land kan endre klodens geopolitiske kart, men at selve bistandssystemet er organisert som et hele og omfatter global diskurs, hjemlig opinion og prosjektintervensjoner. Mitt perspekiv på utviklingshjelpen overskrider både realismen og neo-liberalismens perspektiv, ved at den tar utgangspunkt i en tese om at bistandssystemet har skilt seg ut fra andre ordinære internasjonale relasjoner og må forstås på sitt eget grunnlag og som et historisk partikulært fenomen hvor "realisme" og "idealisme" henger sammen på spesielle måter.
5. For en analyse av dette, se T. Tvedt, Frivillige organisasjoner og norsk utenrikspolitikk, i Knutsen, T.L., Gjerdåker S. og G.M. Sørbø (red.), Norges utenrikspolitikk, Oslo 1995: 238-260.
6. Se T.Tvedt, Fra offentlig dokuimentteks til faglig fortolket tekst. Metodeperspektiver på historisk forskning i bistandsepoken, Bergen 1993, og i en noe forkortet versjon T. Tvedt, Oppfatninger av "Den Andre" i et historisk og komparativt perspektiv, i T.H. Aase, (red.), Metodologiske tilnærminger til studiet av fordommer og diskriminering, Oslo: 1997, 29-42. Her diskuteres verdien av offentlig dokumenttekst som samtidshistorisk kilde og ulike forolkningsstratgier (en sammenlikning av metodologisk individualisme, Jeffrey Alexander og Skinners metode).
7. Se T. Tvedt, Bistand og vestliggjøring: Utenrikspolitiske utfordringer og norsk utviklingshjelp", Bergen, Centre for Development Studies, 4, 1996. Dette var en utredning bestilt av UD. Den ble godt mottatt i deler av byråkratiet, men behandlingen av den ble stoppet av den daværende bistandspolitiske ledelse, med den begrunnelsen, er jeg blitt fortalt, at temaet var politisk problematisk.
8. Min doktorgrad handlet om noen slike historisk bestemte oppfatninge. Se T. Tvedt, Norske forestillinger om den ikke-europeiske verden på 1970- og 1980-tallet. Et eksempel på krysskulturell representasjon, Bergen: 1993.
9. Et annet problem er selvsagt i hvilken grad offentlige stortingsmeldinger kan brukes til å fortolke enkeltaktørers intensjoner eller om de snarere bør oppfattes som kollektive talehandlinger som uttrykker et omforent bistandsNorges oppfatninger. For en diskusjon av dette; se T. Tvedt, Development research and ethics, Forum for Development Studies, 1998, 2.
10. For igjen å sitere Elton, som jeg bevisst viser til, fordi jeg oppfatter ham som en main-stream historiker: "This solid kind of familiarity lies behind everything that is professional about historians; from it flows the ability to understand an age on its own terms; to judge it by the criteria appropriate to itself, to avoid the error - the whig error - of looking only for what has significance in a later age, and to distinguish between the commonplace and the exceptional" (G.R.Elton, The Practice of History, London 1969: 33).
11. Det beste eksemplet jeg kjenner til er daværende minister Tom Vraalsen som i en avispolemikk i Aftenposten med undertegnede rett før Norge ble kastet ut av Kenya sa at Norge drev ikke politikk i Kenya; Norge kjempet bare for menneskerettighetene.
12. For noen historiografiske studier som basert på ulike empiriske felt og kategorier, har forsøkt å analysere profilen på norsk forkning om ikke-europeiske områder: Se T. Tvedt, Development Research at the Crossroads, i Andersen, K.H., Bleken, S. og T.Tvedt (eds.), Norwegian Development Research Catalogue 1987, Bergen: 1987: 15-55; Norsk forskning og den tredje verden, i Forum for utviklingsstudier , 6-10, 1987:13-32; Utviklingsforskning: vitenskap eller politikkens fortsettelse med andre midler, 118-143, i NFU Proceedings, Forskningsformidling, NFUs Femte Årskonferanse Tromsø 5-7- May 1988; Historie og utviklingsforskning, i Historisk Tidsskrift, 2, 1989: 210-226; Om å flytte lyskastere i norsk samfunnsforskning, i Tidsskrift for samfunnsforskning, 5, 1990: 403-421.
13. Se T. Tvedt, Angels of Mercy or Development Diplomats. NGOs & Foreign Aid, Oxford og Trenton 1998. Den er et forøk på å presentere og demonstrere noen teoretiske, begrepsmessige og metodiske tilnærminger som jeg mener er en forutsetning for å kunne analysere den fantastiske veksten i frivillige organisasjoner over hele verden, særlig knyttet til utviklingshjelp, på en inter-subjektiv måte. Boken prøver å etbalere et minimum av felles forståelse eller kommuniserbarhet, som Ottar Dahl snakker om (se O. Dahl, Problemer i historiens teori, Oslo 1986: 65), ved at den prøver å formulere begrep og problem med en slik grad av intersubjektiv entydighet at forskere kan vite at man taler om det samme.
14. Jeg har studert ett FN-prosjekt ( se T.Tvedt, Refugee Aid and Development, for the United Nations High Commisioner for Refugees, Geneve 1986), men særlig de frivillige organisasjoner som kanal for bistanden. Ett mål i disse studiene var å frigjøre analysen av disse organisasjonene fra det tradisjonelle snevre prosjektperspektivet og se på dem som en del av mer omfattende nasjonale og internasjonale kontekster. (Se f.eks. T-Tvedt, De private organisasjonene som kanal for norsk bistand. En analyse av utviklingstrekk i forholdet mellom den norske staten og den tredje sektor, Oslo Royal Ministry of Foreign Affairs, Evaluation Report 3, 1992; NGOs as a Channel in Development Aid. The Norwegian System, Oslo: Royal Ministry of Foreign Affairs, Evaluation Report 3, 1995; (ed) Non-governmental organisations in aid. Some Case Studies (from Zimbabwe, Bangladesh, Ethiopia and Nicaragua), Bergen 1996 og Angels of Mercy or Development Diplomats. NGOs & Development Assistance, Oxford og Trenton 1988.
15. Jeg har prøvd å vise dette ved en studie av Kirkens Nødhjelps (KN) prosjekt i Sør-Sudan i min Bilder av "de andre". Om utviklingslandene i bistandsepoken, Oslo: Universitetsforlaget, 1990 (2. oppl. 1991), The Collapse of the State in Southern Sudan after the Addis Ababa Agreement, A Study of Internal Causes and the Role of NGOs, 49-105, i Harir, S. og T.Tvedt (red). A Short-Cut to Decay. The Case of the Sudan, Uppsala: Nordiske Afrikainstituttet, 1994, også oversatt til arabisk, Kairo: 1996, og om Norsk Luthersk Misjonssambands (NLM) langvarige prosjekt (fra 1948 til i dag) i Sidamo, Etiopia, i NGOs as a Channel in Development Aid. The Norwegian System, Oslo: Royal Ministry of Foreign Affairs, 1995. I et nåtidsperspektiv, og etter 15 år med brutal borgerkrig, kan en slå fast at KNs landsbygutviklingsprogram i Equatoria i Sør-Sudan, uansett hvilke andre fortjenester det hadde (de fleste vil si at det var et godt prosjekt), først og fremst hadde den effekt at det forsterket etniske motsetninger mellom niloter og equatorianere. Men hvem tenkte på det, f.eks. i 1978, da helt andre ting sto i fokus og hvor KN og NORAD overså betydningen av den voksende splittelsen? Nå, i 1998, har Verdensbanken kommet med en rapport hvor den kritiserer bl.a. norsk bistand til dårlige regimer, som Tanzania (Nyerere inkludert), fordi den har vært lite effektiv. Men effektiv i forhold til hva? Hva om f.eks. Nyerere for alltid vil bli stående som et slags humanistisk, sosialdemokratisk forbilde i et Afrika befolket av tyranniske ledere. Vil bistand til hans regime i det lange løp og om hundre år bli oppfattet som mer verdifull for Afrikas fremtid og for internasjonale relasjoner enn kortsiktig økonomisk framgang i f.eks. Uganda (og hvor lenge vil Ugandas statsstyre oppfattes som godt?). Det er ulike oppfatninger om NLMs sykehusprosjekt i Sidamo, som det er ulike oppfatninger om verdien av den spesielle lutherske misjonskirke de har bidratt til å bygge opp støttet med statlige bistandsmidler. Det er intellektuell arroganse å sette seg selv til historiens dommer, og rett og slett kunngjøre hva som gikk bra og hva som gikk dårlig, i en slik situasjon? Det en derimot kan og bør si noe om er om politikken var i samsvar med erklærte målsettinger, om ikke-intenderte konsekvenser av en spesiell politikk osv.
16. Svært mye historieforskning og evaluering om bistand har vært prosjektorientert. Se Tvedt, T., H.Brekke og E. Bråthen , Bibliography on Norwegian Development Research. A Compilation of Norwegian Research on Africa, Asia, Latin-America, Oceania and North-South Relations, Oslo: Ad Notam, 1991, Tvedt, T., H. Brekke og E. Bråthen, Norwegian Development Aid Evaluations 1980-89. A Bibliography, Bergen: Chr. Michelsen Institute, 4, 1992, Bråten, E. og T.Tvedt, Norsk utviklingsforskning på 1980-tallet. En analyse av profil og kvantiteter, Oslo: Rådet for samfunnsvitenskapelig forskning RSF, 1993, For en mer teoretisk drøfting, se min, Om å flytte lyskastere i norsk samfunnsforskning, Tidsskrift for samfunnsforskning (403-421), 5, 1990,
