COWI-evalueringen 1998
Utdrag fra:
UD Evaluation Report 9/98
Evaluering av informasjonsstøtten til RORGene
Eksekutivsammendrag
Innhold:
Eksekutivsammendrag
0.1 Introduksjon
0.2 Observasjoner
0.3 Konklusjoner
0.4 Anbefalinger
Det har i flere år vært et omfattende samarbeid mellom staten og de frivillige organisasjonene i Norge om formidling av informasjon til befolkningen når det gjelder Nord/Sør-forhold og Norges globale rolle. Siden 1976 har staten formidlet støtte til frivillige organisasjoners opplysningssamarbeid gjennom rammeavtaler.
Formålet med denne evalueringen er å vurdere informasjonsstøtten på over 10 millioner norske kroner årlig, til frivillige organisasjoner som har en rammeavtale med NORAD, den såkalte Rammeavtaleordningen. Evalueringen er gjennomført av COWI i samarbeid med Diakonhjemmets internasjonale Senter, fra februar til juni 1998.
Dette eksekutivsammendraget inneholder evalueringens viktigste observasjoner samt dens konklusjoner og anbefalinger. Observasjonene følger evalueringsrapportens struktur, dvs først en rekke observasjoner som relaterer seg til de generelle rammevilkårene for informasjonstiltak, deretter de som fokuserer på den faktiske opplysningsvirksomheten som RORGene utfører. Observasjonene avsluttes med de funn evalueringsteamet har gjort når det gjelder forvaltningen av Rammeavtaleordningen. På bakgrunn av disse observasjonene trekker evalueringen ti konklusjoner og legger fram ni anbefalinger vedrørende det videre arbeidet.
Generelle rammebetingelser for RORGenes opplysningsarbeid
1. Målet for støtten til RORGene er å sikre en folkelig oppslutning om en norsk Nord/Sør-politikk for å endre de globale rammebetingelsene for en bærekraftig utvikling. Ordningen skal bedre spredning av informasjon og skape engasjement i bredest mulige lag av det norske samfunnet. Informasjonsarbeidet skal drives i samsvar med norsk folkeopplysningstradisjon og bidra til kompetansebygging blant RORGene.
2. Rammeavtaleordningen er sterkt politisk forankret. Det er stor politisk enighet om målene for opplysningsarbeidet og betydningen av organisasjonenes mangfold. Det er en sterk folkeopplysningstradisjon i Norge som legger vekt på kunnskap og holdningsskapende aktiviteter. Perspektivet er i dag utvidet fra å tidligere hovedsakelig være knyttet til bistand og opprettholdelse av et høyt bistandsnivå, til å omfatte bredere Nord/Sør-forhold med vekt på Norges globale ansvar. Det forhold at NORAD som informasjonsfaglig forvaltningsorgan har funnet grunn til å fornye den fireårige rammeavtalen med samtlige organisasjoner, må oppfattes som en understrekning av organisasjonenes betydning i informasjons- og opplysningsarbeidet.
3. Vilkårene for frivillig politisk og ideelt arbeid er blitt vanskeligere. Dette kommer til uttrykk i lavere deltagelse i tradisjonell organisasjonsvirksomhet. Og står i sterk kontrast til den vekt St. meld. nr. 27 (1996-97) legger på organisasjonene som demokratiske aktører og arena for kunnskapsformidling.
4. I dag er det en meget høy og meget stabil oppslutning i norske opinion om et fortsatt høyt bistandsnivå. Den andelen som mener at bistanden bør økes er imidlertid sterkt fallende de siste ti årene, mens den andelen som mener at den bør reduseres, er sterkt økende. Undersøkelsen viser dessuten at kunnskapsnivået i befolkningen er lavt, og at informasjonen mest når ut til dem som har høy utdannelse og som på forhånd er mest positive.
5. Mengden av informasjon om u-landene og Nord/Sør-spørsmål er større enn noen sinne. Dette skyldes spesielt elektroniske mediers ekspensjon og den nye informasjonsteknologien (internett, cd-rom o.a.). U-landsinformasjonen er som all annen informasjon fortrengt av massemedienes underholdnings- og reklamepress. Det bildet som vanligvis tegnes er fortsatt sterk koblet til negative faktorer (KKKK - krise, krig, konflikt og katastrofer). Det er fortsatt mange udekkede tema og geografiske områder. U-landene og innbyg-gerne der blir fortsatt i stor grad fremstilt som mottakere av bistand.
6. Det enkle kravet om mer norsk bistand er blitt avløst av en mer sammensatt, fragmentert og spesialisert dagsorden, som stiller strengere krav til oppdatert og detaljert fagkunnskap på stadig nye områder (f.eks. miljø, menneskerettigheter, kultur) samtidig med at sammenheng og helhets-perspektiver bevares. Det er også mindre enighet om norsk Nord/Sør-politikk som i stigende grad er blitt en integrert del av den alminnelige, norske utenriks-, handels-, og økonomiske politikk. Ulike syn på f.eks. Verdensbankens og IMFs rolle og forskjellige holdninger f.eks. til norske investeringer i utlandet, har medført større uenighet mellom norske myndigheter og norske aktører i utlandet på den ene siden og store deler av RORG-landskapet på den andre.
Den faktiske opplysningsvirksomheten RORGene utfører
1 Det har skjedd en utvidelse av temaområdene som informasjonsvirksomheten konsentrerer seg om. En rekke organisasjoner har sammenkoplet miljø- og utviklingsspørsmål og fanget opp temaer med tilknytning til menneskerettigheter, konflikter og kvinners rolle i utviklingsprosessen. Det er et nyansert og kritisk bilde som formidles av forholdene i Sør og av Norges endrede rolle i verdensøkonomien.
2. Variasjonene blant organisasjonene kommer også til uttrykk i den faktiske opplysningsvirksomheten. Enkelte organisasjoner har i liten grad endret fokus og valg av kanaler for informasjon. Dette kommer spesielt til uttrykk i en relativt tradisjonelt preget publiserings- og seminarvirksomhet. Det er imidlertid også en tendens i flere organisasjoner å starte aktiviteter som bygger bro - og formilder kulturmøter - mellom skoler, menigheter, kommuner og fagforeninger. i Norge på den ene siden, og deres partnere i Sør på den andre. Det er en tendens i retning av å gi større rom for det en gjerne kaller "stemmer fra Sør", men det er fremdeles et stort behov for å styrke denne delen ytterligere.
3. De fleste organisasjoner har valgt å konsentrere innsatsen om medlemmer og medlemsorganisasjoner for å utnytte den troverdighet informasjonen har når den kommer fra avsendere som nyter tillit på verdimessig eller politisk grunnlag. Det er imidlertid også ferske eksempler på tiltak som tar sikte på å nå et bredere publikum ved at informasjonen rettes til journalister og andre som videreformidler dette gjennom massemedia.
4. Selv om de fleste RORGer har hovedkvarter i Oslo, hvor de fleste aktivitetene også gjennomføres og mesteparten av informasjonsmaterialet produseres, er det en betydelig geografisk spredning i opplysningsvirksomheten fordi en del organisasjoner har en velutbygget lokal struktur der blant annet seminarer og trykt materiell når ut til mange.
5. Det er stor forskjell blant organisasjonene når det gjelder kompetanse og aktivitetsnivå i bruken av nye informasjonskanaler. Gjennomgående er det imidlertid langt igjen før disse mulighetene er utnyttet både for nettverksbygging med partnere i Sør og når det gjelder spredning av informasjon til målgrupper i Norge.
6. Mens det generelt er en mangel på samarbeidstiltak som kunne gi mulighet for større gjennomslag ved at de når et bredere publikum, er det gode eksempler på at samarbeid med fellespublikasjoner og andre informasjonstiltak har høynet kvaliteten på opplysningsarbeidet.
7. RORGene er blitt klart bedre til å utforme sine informasjonsstrategier og virksomhetsplaner, mens det ikke har skjedd en tilsvarende forbedring hva angår evaluering og tilhørende indikatorbevissthet for måloppnåelse. Enkelte organisasjoner har over lang til f.eks. arrangert studiereiser og seminarvirksomhet i en årrekke uten å foreta systematisk erfaringsinnhenting eller vurdering av resultatene.
8. Med noen unntak er det skjedd en faglig nivåheving av RORGenes publikasjonsvirksomhet. Dette gjelder særlig for de publikasjoner som har Sør-informasjon som hovedområde.
Forvaltning av informasjonsstøtten
1. NORADs forvaltning av Rammeavtaleordningen skjer hovedsakelig i tråd med statens økonomireglement, slik det er avspeilet i retningslinjene for rammeavtaler. Forvaltningen har ikke levd opp til kravet om systematisk bruk av evalueringer som styringsredskap i forholdet mellom staten og de frivillige organisasjonene, slik det var pålagt NORAD fram til 1998 da et nytt økonomireglement trådte i kraft. NORADs praksis i forbindelse med inngåelse av nye rammeavtaler uten forutgående systematisk, faglig gjennomgang av organisasjonene, synes heller ikke å tilfredsstille de kravene som stilles til forvaltningen av denne ordningen.
2. St. meld. nr. 27 peker på behovet for balanse mellom statens kontroll med midlenes anvendelse og styrkingen av organisasjonenes uavhengighet og egenart. Det veiledende formatet for virksomhetsplaner som NORAD har sendt til RORGene, ønsker en detaljert beskrivelse av de enkelte aktiviteter som RORGene søker finansiert innen rammeavtalen. Dette er ikke i overensstemmelse med selve rammeavtalekonseptets grunnidé. RORGene opplever at den voksende administrative byrden som legges på dem ikke står i forhold til størrelsen på de tilskuddene de får.
3. Kravet til 4-årige informasjonsstrategi har virket som stimulans for RORG-ene i arbeidet med å samordne mål og virkemidler og klargjøre den enkelte organisasjons målgrupper og fortrinn.
4. Manglende kontinuitet i forvaltningen, og de - i forhold til tidligere - relativt få ressurser som er avsatt til saksbehandling, har svekket den informasjonsfaglige dialogen mellom NORAD og RORGene. Dette har fått negative konsekvenser for forvaltningens skjønnsutøvelse. Det er dessuten utilstrekkelig kapasitet til å forvalte ordningen rent administrativt, noe som den senere tid er blitt illustrert ved forsinkelser ved fornyelse av rammeavtalene og overføring av midlene for 1998.
5. De kriteriene som legges til grunn når organisasjoner ønsker å bli rammeavtaleorganisasjoner, eller få sin status fornyet, er brede og rimelige. Men beslutningsgrunnlaget for utvidelsen av det samlede antallet RORGer, er uklart. Det er slik sett ikke funnet noen begrunnelse for at noen store prosjektorganisasjoner - uten forutgående konsultasjoner med RORGene - nylig er blitt kategorisert som RORG, med betydelig tildeling av den samlede bevilgningen. Mens det for andre tilsvarende organisasjoner etableres helt nye støtteordninger.
6. De informasjonsfaglige vurderingene som gjøres i NORAD formidles ikke systematisk videre til organisasjonene og fører heller ikke til vesentlige endringer i tildelingene. En av hovedgrunne til dette synes å være ressursknappheten som gir lite spillerom for variasjon når en i utgangspunktet må sikre den nødvendige forutsigbarheten og opprettholde det kritiske minimum som alle organisasjonene trenger for å fungere. Når det samlede beløpet som de politiske studieforbund skal ha, er fastsatt, deles dette beløpet inn i to deler: et grunnbeløp til hver organisasjon, og et tillegg som fastsettes automatisk i forhold til stemmetal ved siste Stortingsvalg.
7. Samarbeidet mellom RORGene og NORAD har ikke alltid vært godt. Konfliktnivået mellom partene har vært jevnt stigende siden 1993/94. Fra NORADs side har det spesielt vært satt spørsmålstegn ved nytteverdien av RORG-kordinatorens nåværende funksjon. I tillegg til utbredt misnøye med bevilgningens størrelse, har RORGene spesielt påpekt at NORADs forvaltning av midlene har vært uhensiktsmessig. Styringsgruppa for RORG-samarbeidet, RORG-koordinatoren og NORAD har de siste årene brukt mye tid på å håndtere konflikten.
8. I tillegg til de midlene som NORAD og UD selv bruker til bistands- og Nord/Sør-informasjon, er støtten som formidles til andre organisasjoners informasjons og opplysningsvirksomhet om de samme emnene, oppdelt i mange forskjellige forvaltningsformer. I NORAD forvalter AKS Rammeavtaleordningen, i tillegg til rammeavtalene med "de fem store". Mens FRIV forvalter støtten til IPS, World View, og enkelte informasjonstiltak i regi av organisasjoner som FRIV har ramme- og prosjektavtaler med. Enkeltstøtten og støtten til FN-Sambandet, UNICEF-komiteen og ILO-komiteen administreres av PKI i UD. I tillegg kommer tilskuddene som administreres fra andre departementer, spesielt Miljøverndepartementet, til liknende tiltak.
9. Utvidelsen av antallet rammeavtaleorganisasjoner i en tid hvor det samlede beløpet stagnerer, innebærer at lønnsutgiftene utgjør en større andel av samlede utgifter for de organisasjonene som inntil 1998 var omfattet av ordningen. Mange RORGer opplever en ressursknapphet som gjør det vanskelig for dem å opprettholde grunnleggende informasjonsfunksjoner i organisasjoner.
1. Målsettingen for RORG-ordningen er relativt bred og tar sikte på å bidra til holdningsendring, engasjement og folkelig oppslutning om norsk Nord/Sør-politikk, såvel som kompetansebygging internt i organisasjonene. Det er klart at RORG-ordningen har sikret bred spredning av informasjon til mange og svært forskjelligartede grupper i det norske samfunnet. Dette skyldes spesielt forvaltningens strategi med å innlemme organisasjoner - særlig paraplyorganisasjoner - som har velutviklede kanaler til viktige og store samfunnsgrupper i Norge.
2. Det er relativt vanskelig for forvaltningen å vurdere effekten av RORG-ordningen idet målene er brede og kvalitative. Dels er det vanskelig å etablere indikatorer og dels er det vanskelig å isolere RORG-arbeidets effekt fra andre institusjoners og mediers påvirkning.
3. RORGenes opplysningsvirksomhet spiller fortsatt en viktig rolle for å skape interesse, innsikt og holdninger til Nord/Sør-spørsmål og Norges rolle. Arbeidet bidrar til å opprettholde mangfoldet, både tematisk, verdimessig og politisk, i den norske politiske debatten. Som helhet er de resultatene som er oppnådd i form av gjennomførte informasjonsaktiviteter, meget tilfredsstillende, både i forhold til de ressursene som er brukt og i forhold til Rammeavtaleordningens brede målsetting. Mulighetene for å oppnå resultater svekkes imidlertid av at tilskuddet til den enkelte organisasjonen er blitt mindre og av en generell usikkerhet vedrørende forvaltningen av rammeavtalene.
4. Den økte tematiske kompleksitet og de høye kravene til sakkyndighet og informasjonsfaglig kompetanse hos alle aktører forutsetter at ordningen tilføres flere ressurser hvis en vil opprettholde opplysningsarbeidet på det nåværende nivået.
5. Det er et stigende behov for å videreformidle informasjon om betydningen av bærekraftig utvikling og globalt ansvar. Den store mengden av informasjon som produseres i NGO-nettverkene kan brukes som motvekt mot presset fra forbrukerorientert og egosentrert livsstil.
6. Risikoen for at vår tids stadig mer kompliserte dagsorden kan framstå som utilgjengelig for store deler av befolkningen, peker på et stort behov for et bredt spekter av opplysningsaktiviteter som kan skape personlig engasjement og deltagelse.
7. Det er viktig at de bevilgende myndighetenes legitime behov for innsyn og kontroll ikke overskygger organisasjonenes rett til å drive informasjons- og opplysningsarbeide på egne verdipremisser.
8. Det er en klar svakhet at rammeavtalene med samtlige organisasjoner blir fornyet i 1998 uten at en på forhånd har hatt en forutgående tilfredsstillende vurdering av de enkelte organisasjonenes strategioppfølging eller de resultatene som er oppnådd. På dette punktet lever forvaltningen ikke fullt opp til retningslinjene for rammeavtaler, og dermed heller ikke opp til de krav som Statens økonomireglement stiller.
9. De muligheter til samarbeid som ligger i RORGordningen, er ikke fullt utnyttet organisatorisk eller informasjonsfaglig. Dette reduserer totaleffekten av RORGenes tiltak.
10. Det foreligger ikke klare informasjonsfaglige kriterier for den årlige fordelingen av midlene blant RORGene. I forvaltningens skjønnsutøvelse legges det tilsynelatende forskjellig vekt på faktorer som mangfold, målgruppens størrelse, organisasjonenes politiske betydning, deres egenandel og omfanget og kvaliteten av selve opplysnigsarbeidet.
11. Den langvarige konflikten mellom RORGene og NORAD er uproduktiv og har til tider lammet kommunikasjonen mellom partene med klare negative konsekvenser for NORADs saksbehandling, RORG-koordinatorens funksjon som informasjonsfaglig ressurs, og styringsgruppa for RORG-samarbeidets mulighet til å formulere felles tiltak og målsettinger. Den gjensidige tilliten som er alfa og omega i en relasjon mellom at et statlig organ og frivillige organisasjoner, har lidd skibbrudd, og kan neppe rettes opp innenfor den nåværende struktur.
12. Statens fragmenterte og ukoordinerte forvaltning av de mange forskjellige støtteordningene til opplysnings- og informasjonsarbeide, er uhensiktsmessig. Forvaltningen er ugjennomsiktig og sikrer ikke tilstrekkelig helhetlig perspektiv. Den åpner for tilfeldigheter, overlapping og ujevn skjønnsutøvelse.
1. Det bør være en sentral oppgave for RORG-samarbeidet å utvikle metodikk for evaluering av informasjonsvirksomhet innenfor den enkelte organisasjonen og på tvers av organisasjoner som har samme aktivitetsprofil. Organisasjoner som ikke primært har Nord/Sør-informasjon som sitt formål, må sørge for at u-landsinformasjonsaspektet integreres i de generelle evalueringene. En mer offensiv evalueringspraksis kunne også omfatte innstiftelsen av en pris for det mest kreative, innovative og faglig spennende informasjonstiltaket.
2. RORG-samarbeidet bør dessuten inneholde en betydelig mer omfattende kompetanseoppbyggingsdel for informasjonsmedarbeiderne i organisasjonene. Her bør en kunne utdype både kommunikasjonsfaglige og innholdsmessige emner. Spesielt er det behov for å utvikle kommunikasjonsformer som har som formål å få flere involvert i Nord/Sør-spørsmål.
3. I og med at den enkelte organisasjonen har utviklet en høy kompetanse når det gjelder bruken av ny informasjonsteknologi, er det klart at det finnes kompetanse og ressurser blant RORGene som - ved større samarbeid innen gruppen - kunne hjulpet de organisasjonene som ennå bare befinner seg på begynnerstadiet når det gjelder IT. Dette bør spesielt brukes for å styrke nettverksarbeidet mellom partnere i Sør og Nord. RORGene bør dessuten gjenoppta fellestjenester som presseklipp, samlet RORG-presentasjon i felles materiellkataloger, informasjon og seminarer og gjestebesøk etc.
4. Det er derfor fortsatt behov for en RORG-koordinator som kan ivareta de oppgavene som er nevnt ovenfor. Finansieringen av koordinatorfunksjonen bør imidlertid tilrettelegges slik at det i størst mulig grad er RORGene selv som betaler for de tjenester de bruker innen samarbeidet. RORGene bør kunne bruke en andel av støttebeløpet til dette.
5. Det trengs et tydelig og klart sett av kriterier når det gjelder fordeling av midlene som er avsatt til Rammeavtaleordningen. Her bør det tydeliggjøres hvordan hensynet til informasjonssprednings-effekten, mangfoldet, kvaliteten og kreativitet i arbeidet skal veies i forhold til hverandre. Det er ikke rimelig å opprettholde dagens praksis der en del av støtten tildeles de politiske studieforbundene etter stemmetall ved siste Stortingsvalg.
6. Når det gjelder politiske partiers studieforbund bør NORAD klargjøre grensen mellom Nord/Sør-informasjon og regulært partiarbeid.
7. Som oppfølging av denne evalueringen og den evalueringen som tok for seg FN-sambandets virksomhet, bør UD i samarbeid med alle berørte parter gjennomføre en utredning som ser alle de forskjellige informasjons- og opplysningsstøtteordningene under ett. I denne sammenhengen bør en særlig se på erfaringer som er gjort med å bruke uavhengige, fagkompetente opplysningsutvalg til å forvalte støtten. Forholdet mellom grunnstøtte til organisasjonene og aktivitets-relaterte tilskudd bør likeledes utredes i et slikt arbeid.
8. Forvaltningen av Rammeavtaleordningen må ta rammeavtalekonseptet alvorlig ved å oppvurdere den faglige dialogen om strategier og virkemidler i opplysningsarbeidet, og nedtone ønsket om at virksomhetsplanene skal inneholde detaljerte beskrivelser av de enkelte tiltakene. Med hensyn til den alvorlige tillitskløften en i dag finner mellom RORGene og AKS, vil det - som en overgangsordning inntil en mer helhetlig forvaltning av de samlede midlene kan etableres - være hensiktsmessig å flytte forvaltningsansvaret til FRIV som har stor erfaring med forvaltning av rammeavtaler med friville organisasjoner.
9. Med hensyn til de utfordringene som informasjons- og opplysningsarbeidet står overfor i form av økte krav til sakkyndighet og informasjonsfaglig kompetanse, og den vekt som Stortinget legger på det folkelige opplysningsarbeidet som utføres av de frivillige organisasjonene, anbefaler evalueringen at RORG-bevilgningen økes hvis en ønsker å opprettholde det nåværende antall rammeavtaleorganisasjoner.
