Artikkel i Klassekampen 30.10.04 (for ytterligere informasjon, se Utviklingsdebatten ruller videre - mens Stortingets behandling av utviklingsmeldingen trekker ut, RORG-Samarbeidet 06.12.04)

«Hildes Afrika», skrev Dagbladet. Avisas lørdagsmagasin hadde blitt med utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson til hennes barndoms trakter i Tanzania, landet som har blitt et sentralt satsningsområde for norsk bistand. Nå lot journalisten sine egne tårer trille sammen med «Hilde». Over flere sider skildret avisa begeistret møtet med gamle familievenner og hvordan Hildes motivasjon i utviklingspolitikken er belagt av egne erfaringer.

Det har ikke manglet på begeistrede reportasjer etter at Frafjord Johnson ble minister i Bondevik II-regjeringen i 2001. Den tidligere politiske rådgiveren og stortingsrepresentanten for Kristelig Folkeparti har vært en av de mest populære norske statsrådene, også i det norske bistandsmiljøet.

Der var entusiasmen stor da Hilde Frafjord Johnson ble minister. Hun var en av de sterkeste kritikerne av Brundtland-regjeringens bistandspolitikk og markerte seg i Stortinget som begavet, interessert og med store visjoner for området.

– Jeg mener Hilde har gjort mange spennende og potensielt viktige trekk i utviklingspolitikken, forteller Arnfinn Nygaard. Som koordinator for det såkalte Rorg-samarbeidet, der 30 norske organisasjoner driver opplysningsarbeid om internasjonale miljø- og utviklingsspørsmål, har han god oversikt over feltet. Rorg får støtte fra Norad. Som ledd i sitt arbeid har Nygaard fulgt Hilde Frafjord Johnson tett siden 1992/93. Oppmerksomheten har vært oppriktig positiv og interessert. Men den har likevel endret seg fra begeistring til en mer kritisk holdning. Som Nygaard spurte i et debattinnlegg i Dagbladet i sommer:

– Frafjord Johnson har visjoner og vilje til endring, men hva slags endring? Er hun en global «changemaker» til beste for de fattige – eller er hun en driftig talsperson for en «ny internasjonal konsensus» som egentlig ivaretar de rikes interesser?

Det norske bistandsbusjettet øker. Men hvor går pengene? Dagbladet-reportasjen med Frafjord Johnson var «en tisiders hyllest om ministeren, ikke om konsekvensene av hennes arbeid, men om det sørpolitiske prosjektets godhet og posisjon», kommenterer Terje Tvedt i Makt- og demokratiutredningen. Er Tvedts kritikk av det norske «godhetsregimet» berettiget, eller er slik kritikk urettferdig mistenkeliggjøring av fagfolks faktisk iherdige arbeid for å bedre situasjonen for dem av oss som har det verst?

Norsk utviklings- og utenrikspolitikk er uansett i endring. Utviklingsministeren har bevisst valgt en annen linje i bistandspolitikken enn sine forgjengere fra Arbeiderpartiet. Hennes utviklingspolitiske manifest er å lese i stortingsmelding 35; «Felles kamp mot fattigdom». Den er til behandling i utenrikskomiteen og skal avleveres Stortinget innen 10. november. Her gjør Frafjord Johnson klart hva hun og regjeringen skal gjøre for å ta grep om norsk utviklingspolitikk. Innsigelsene mot meldingen er mange og sterke. Frafjord Johnson har fått kritikk for at meldinga nærmest går ut fra at det er en brei internasjonal enighet om utviklingspolitikken. Organisasjonene er også dypt skuffet over at meldingen kun finnes på norsk og at det ikke blir noen høringsrunde i landene i Sør før meldingen legges fram i Stortinget.

– Den forrige meldingen for åtte år siden var i det minste ute på en høringsprosess. Men nå er dette rett og slett fjernet, raser Helene Bank. Som representant både i Ignis – Institutt for globalt nettverksarbeid, informasjon og studier – og Attacs fagråd er Bank en av dem som følger utviklingspolitikken nært. Hennes dom over framgangen i arbeidet med meldingen er klar;

– Som Terje Tvedt sa det, det er bare i Norge vi lager én modell for hele verden – men sist hadde vi i alle fall en høring om det!  

De praktiske prosessene er likevel ikke det kritikerne ser som det verste ved meldingen. Kilder i bistandsmiljøet Klassekampen har snakket med, forteller om en veldig skuffelse over utviklingen i norsk bistandspolitikk, en utvikling de mener det er vanskelig å kontrollere, og som stadig blir mer uoversiktlig. Blant de mest sentrale endringene i regjeringens politikk er forholdet til Bretton Woods-institusjonene: Verdensbanken, Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdens handelsorganisasjon (WTO).

Da Hilde Frafjord Johnson var med på å utforme Kristelig Folkepartis «motmelding» til regjeringen Brundtlands bistandsmelding i 1995/96, var hun en av stortingsrepresentantene som sterkest målbar kritikken mot Verdensbanken og IMF. Når man ser gjennom stortingsmerknadene fra behandlingen av Brundtland-regjeringens bistandsmelding, ser man at Frafjord Johnson hadde en rekke kritiske kommentarer. Men utviklingsmeldinga viser at Hilde Frafjord Johnson har tatt inn over seg at viktige internasjonale rammebetingelser for utvikling i fattige land legges i disse institusjonene.

Ministeren setter økt fokus på giverne og politikken i rike land. Der tidligere bistandsministere reiste til Afrika og Mellom-Amerika, har Hilde Frafjord Johnson reist til New York, Washington, London, Amsterdam og andre vestlige hovedsteder for å påvirke og bidra til samordning av utviklingspolitikken i nord – blant giverne.

– Fokuset for norsk utviklingspolitikk er flyttet fra FN-systemet til Bretton Woods. Det er i utgangspunktet en god og riktig ting, kommenterer Arnfinn Nygaard. Han peker på at Arbeiderpartiets bistandsministre og sentrale utenrikspolitiske aktører i hovedsak har vært aktive på FN-arenaen. De har i liten grad vært villige til å gå inn på Verdensbankens og pengefondets maktområder.  

– Logikken for Hilde er at det er bedre å flytte internasjonal utviklingspolitikk én centimeter enn å flytte norsk politikk en meter, sier Arnfinn Nygaard. 

Grepene Frafjord Johnson har gjort flytter utviklingspolitikken over på den maktpolitiske arena, og gjør Bretton Woods-institusjonene – som er dominert og kontrollert av de rike landene i nord – til hovedarenaen for norsk utviklingspolitikk. I bistandsmiljøet ses Frafjord Johnson i dag som en av institusjonenes varmeste forsvarere.

Hva har skjedd? Hva har endret seg? Er det Verdensbanken som nå er fundamentalt endret? – Langt ifra, mener Helene Bank og John Y. Jones i Ignis.

– Frafjord Johnson sier at Verdensbanken er forandret, men hvordan da? Hvis hun tror at den nå styres nedenfra, følger hun ikke med! Styringsvilkårene for utviklingen er færre, men like omfattende og styres like mye utenfra av IMF og Verdensbanken, kommenterer Jones.

Verdensbanken setter fremdeles strenge krav om privatisering og samhandling til de fattige landene. Organisasjonsfolkene er lite optimistiske. Men hva blir konsekvensene?

– Det er ikke mye igjen av Norges selvstendige stemme i bistandspolitikken og lite frie penger som kan gå til prosjekter utenom Bretton Woods-organisasjonene, mener Helene Bank. Den offisielle norske utenrikspolitikken står ofte i direkte strid med den politikken som føres av Bretton Woods-institusjonene.

Helene Bank og John Y. Jones i Ignis påpeker at IMFs ytre sirkel begrenser handlefriheten. En av de mest grunnleggende uenighetene mellom organisasjonene og utviklingsministeren er synet på den såkalte PRSP-modellens innvirkning på utviklingspolitikken.

Frafjord Johnson har selv bidratt til modellen, som gjør at Verdensbanken og IMF kan stille krav om utvikling av nasjonale strategier for reduksjon av fattigdom mot å slette gjeld og innvilge lån. I utviklingsmeldinga kommer ministerens syn klart fram:

«PRSP-modellen representerer en betydelig nyvinning i forhold til tidligere strukturtilpasningsprogrammer på alle disse punktene: Fokus på fattigdomsreduksjon både på kort og lang sikt kombinert med mer ansvarlig makroøkonomisk politikk; langt større åpenhet og deltakelse i utformingen av politikken; og langt mer solid forankring i en politikk utformet nasjonalt og tilpasset situasjonen i det enkelte land.»

Når Frafjord Johnson diskuterer PRSP snakker hun oftest om nasjonalt eierskap, fattigdomsreduksjon, giverkoordinering og partnerskap under mottakerlandenes ledelse. Men den nasjonale styringen er bare en retorisk videreføring av de gamle strukturtilpasningsprogrammene, mener kritikerne. Det stilles nemlig strenge krav til landene for at de skal få penger fra Verdensbanken. Selve fattigdomsstrategiene landene utformer (Poverty Reduction Strategy Papers), kan bare godkjennes og støtten utbetales når strategiene ikke står i strid med en rekke krav fra Verdensbanken.

– Hvert land må utvikle sin strategi gjennom høringer, og de presenteres som om kravene utvikles innenfra, kommenterer Helene Bank, og får støtte fra John Y. Jones; – Siden alle kravene må godkjennes av banken, lages de i virkeligheten ofte ved hjelp av godt betalte konsulenter fra nettopp Verdensbanken. Det skjer liksom hele tida i samarbeid med de fattige, men ender med at de må betale for vannet de skal gi ungene sine å drikke, mens vann til svømmebassengene leveres kostnadsfritt.

– Landene må gi garanti for avkastning av investeringene, en garanti som bare bygger opp til nye gjeldsbølger. Det er ille at vi har en akademiker på toppen bistandsdepartementet som ikke stiller seg disse spørsmålene, påpeker Helene Bank.

Utviklingsmeldinga forteller om Verdensbanken og IMFs felles utviklingskomité, som spiller en stadig mer sentral rolle som forum og normsetter i internasjonal utviklingspolitikk. Men meldinga tar ikke debatten om det er riktig å investere i Irak. Helene Bank påpeker at når Norge ikke protesterer, godkjenner vi faktisk den politikken som føres. 

– Dette er enda mer alvorlig enn at vi trykket 40 millioner såkalt Saddam-renskede lærebøker. Her går vi inn i et quisling-regime og støtter det med mellom to og seks milliarder, raser Jones og spør retorisk:

– Er det riktig at organisasjonene skal stille seg bak økte bistandsmidler, når dette er slik de blir brukt?

Hvordan pengene faktisk blir brukt er det ikke lett å se ut av stortingsmeldinga. Flere steder går de samme pengene igjen på flere poster, og Ignis-medarbeiderne forteller at de ofte går veien om New York for å finne ut hva tallene egentlig betyr. Tidligere overordna mål, som kvinners reproduktive helse, nevnes bare overfladisk eller ikke i det hele tatt. Fokus – forum for kvinner og utviklingsspørsmål – er sterk i sin kritikk av meldinga:

«Utviklingsmeldingen har ingen dyptgående analyse av økt satsning på kvinner eller konkrete tiltak for å bedre kvinners situasjon. Dette til tross for at det er et overordnet mål å bekjempe fattigdom. Omlag 80 prosent av verdens fattigste er kvinner og det burde derfor vært lagt større vekt på å komme med konkrete tiltak for kvinner.», skriver styreleder Ingrid W. Jæger og daglig leder Anne Røthing om meldinga.

Som forskere på andre felt som har uttalt seg, er de bekymret for at utviklingsmeldinga bremser der Norge tidligere har vært et foregangsland. Tilbake står store målsetninger og utrettelig tro på PRSP-modellen for å bekjempe fattigdommen. Resultatet av slike store ord er at konsekvensene av, og motivene bak, utviklingspolitikken tilsløres sammen med motivene.  

Helene Bank trekker fram Norges politikk overfor Pakistan som eksempel. Her krever Norge at utdanningssystemet i Pakistan blir liberalisert.  

– Den største faren for politisk engasjement er utydeliggjøring av de politiske valgene en faktisk står ovenfor, mener Bank.

– Er utviklingsministeren i det hele tatt klar over at Norge har krevd liberalisering av utdanningssystemet i Pakistan? Ja, det er bra for BI å privatisere utdanningssystemet i Pakistan. Men da må vi si at det er derfor vi gjør det, slik at vi utenfor systemet kan stille stortingspolitikerne til ansvar for dette.

Kravene om markedstilpasning kommer ikke fram i utviklingsmeldinga og blir heller ikke presentert for Stortinget. Og uten kunnskap kan de folkevalgte heller ikke ta stilling til kravene Norge er med på å stille ovenfor de fattige landene.

– Verdensbankens krav om vannprivatisering som forutsetning for støtte er hårreisende, og i strid med norsk offisiell politikk. Men vi driver bare good governance overfor land, og ikke Verdensbanken. Betyr det at vi støtter Verdensbankens politikk, eller at vi stiller ulike krav til dem og til landene? Det virker ikke som om Frafjord Johnson er noen vaktbikkje for bistand i Stortinget, eller som om hun utfordrer maktbalansen i regjeringen, mener Bank. Jones går enda litt lenger:

– At Bistandsdepartementet er underordnet Utenriksdepartementet er jo en kjent sak, men de er heller ikke et korrektiv eller brekkstang ovenfor andre interesser. Slik blir bistandspolitikken også underordnet Handelsdepartementet!

En av hovedanklagene i kritikken mot utviklingsmeldinga er spørsmålet om de frivillige organisasjonene i land i Sør sitt forhold til sine egne regjeringer.  

– Hilde lærer organisasjonene i Sør å være kritiske til sine regjeringer. Det er greit at de og vi fungerer som vaktbikkjer, men organisasjonene selv er veldig vare på disse spørsmålene, fordi det kan få alvorlige konsekvenser om disse organisasjonene gjør opprør mot sine egne regjeringer. Vi skal jobbe for en fri presse, men det er farlig å miste varheten – slik som da Hilde for et år siden la fram en instrumentell holdning til organisasjonene om å rydde i egne rekker, sier John Jones og avbrytes raskt av Helene Bank:

– Har hun noen gang vært var, da?  

– Hildes forrige regjering var mer var i forhold til å bruke private næringsliv. Den kritikken er helt forstummet. 

– Ja, nå snakker hun jo heller om å sikre norsk næringslivs tilgang til bistandspolitikken, sukker Bank.

De er enige om at det ligger mye å gjøre i utviklingssamarbeidet, men når en ser på temaene i stortingsmeldinga er det sivile samfunn nevnt forbausende få steder, mener Bank. Organisasjonenes rolle nevnes bare indirekte der det er snakk om frie medier og korrupsjon i Sør. Dette sier litt om tanken på at vi gjør så godt arbeid her at det ikke er nødvendig å sette søkelys på organisasjonenes rolle i nord, mener Ignis-medarbeiderne. I sør setter derimot regjeringen seg selv og Norad i den situasjonen som frivillige organisasjoner har her i Norge. På en fattigdomskonferanse i regi av Norad nylig snakket statssekretær Olav Kjørven varmt om det sivile samfunn, men kom også med kritiske merknader til enkelte typer «vaktbikkjer»:

«Vi ser også eksempler på organisasjoner som ønsker å være en kritisk røst, men som unngår enhver kontakt med myndighetene. De definerer seg gjerne på utsiden og bidrar til å opprettholde avstanden mellom stat og sivilt samfunn.» 

Uttalelsen gjenspeiler holdningen utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson ga utrykk for etter at flere sentrale «vaktbikkjer» takket nei til invitasjonen om å delta på Verdensbankens ABCDE-konferanse i Oslo sommeren 2002. Utviklingsministeren oppfordret den gangen kritikerne til å komme opp av skyttergravene og delta i en dialog med banken. Statssekretærens uttalelser var imidlertid ikke til hinder for at han selv, dagen etter, avslo invitasjonen om deltakelse på Globaliseringskonferansen i Oslo. I en e-post til arrangørene orienterte statssekretæren om sitt syn: 

«Temaet for selve møtet er viktig nok og fortjener en seriøs diskusjon. For meg har imidlertid konferanseprogrammet i år så sterke og usaklige slagsider at jeg ikke finner å kunne delta. Jeg tar særlig avstand fra den uthengingen av personer gjennom grove påstander som brukes for å lage et tilsynelatende «spenstig» program. Den svært ensidige og spesielle politiske agenda som kommer til uttrykk får så være – det er ikke verre enn at det kan håndteres med bedre argumenter. Ved neste veikryss foreslår jeg at dere holder dere til saken. Da kan vi sikkert få en mer real diskusjon om politikk.»

– Kjørvens avslag er et tegn blant mange som gjør at vi må stille spørsmålet: Hva slags «vaktbikkjer» ønsker egentlig regjeringen, sier Arnfinn Nygaard, som frykter at forholdet mellom dagens utviklingspolitiske ledelse i UD og de frivillige organisasjonene aldri har vært så dårlig som nå.

Andre kilder i bistandsmiljøene forteller Klassekampen at de i stadig sterkere grad blir holdt utenfor de politiske beslutningsprosessene. Ved flere tilfeller har ulike organisasjoner blitt utestengt fra rådgivende grupper etter å ha uttalt seg kritisk, og selve de rådgivende prosessene har blitt færre og fått mindre innflytelse. Både i år og i fjor inviterte utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson til en ungdomskonferanse om utviklingsspørsmål. I fjor var blant andre Landsrådet for norske ungdomsorganisasjoner – LNU – og Redd Barnas ungdomsorganisasjon Press inviterte. Men de to organisasjonene trakk seg, på grunn av for sterk politisk styring over konferansen. I år er ingen av dem invitert.

– Vi ble invitert av UD til å delta i en gruppe som så på mulighetene for samarbeid om en nasjonal kampanje om FNs tusenårsmål, forteller Arnfinn Nygaard.

– Blant organisasjonene var det ulike oppfatninger om hvordan en slik kampanje burde utformes og drives, men etter en høringsrunde der vi blant annet var kritisk til et forslag om en kampanje som skulle skape «entusiasme» for tusenårsmålene, hørte vi ingenting. Senere har vi blitt kjent med at UD valgte ut et lite utvalg samarbeidspartnere blant organisasjoner som ikke har til oppgave å være «vaktbikkjer»; FN-Sambandet, UNDP Norge, Unicef-komiteen og Fredskorpset.

Resultatet ble en melding få er fornøyde med.  

– Det har aldri vært produsert mer tomprat i norsk bistand, mener Jones.

– Alt som står der er uklare målsetninger som alle er enige i; her er det åpne dører som slås inn – svingdører. Men når det kommer til det konkrete og hva som faktisk skal gjøres, er det like mye tomprat som før. Er det for eksempel genmodifiserte planter som skal gi oss mer mat? Er det privatiseringen av vann som skal gi mer vann til Soweto?

Sånn sett kan det virke som om utviklingsministerens setter sin lit til kampen mot fattigdommen. Hennes visjoner om en helhetlig utviklingspolitikk der handel og gjeld er like relevant som bistand, deles av mange. Tiden vil vise om troen på Verdensbankens løsninger bærer frukter.

I tidsskriftet Samtiden nummer 3-2004 kritiserer statsviter Birgitte Kjos Fonn og journalist Christine Præsttun Utenriksdepartementet for manglende åpenhet og tilgjengelighet. Hemmelige kilder forteller også at statsråden og –sekretæren har satt Norads informasjonsflyt under politisk overvåking. Flere ganger skal personer nær statsråden ha forsøkt å overstyre informasjonen som kommer ut fra Norad og gjennom bladet Bistandsaktuelt. Organisasjoner som før har hatt en selvstendig rolle som høringsinstans nærmest på samme nivå som departementene, føler seg nå satt i skammekroken for vanskelige barn. 

En kilde i bistandsmiljøet som vil være anonym, sier til Klassekampen at «et slikt system gjør bevisst og ubevisst maktmisbruk enkelt». Og for den som vil posisjonere seg, er det lett å bruke makt til å fremme sine egne interesser. Onde tunger vil ha det til at Hilde Frafjord Johnsons utviklingspolitikk er utformet som en søknad til en direktørstilling i Verdensbanken.

Frafjord Johnsons personlige motiver er det vanskelig å dokumentere. Helene Bank legger hånda på stortingsmeldinga og kommenterer temaet slik:

– For å si det sånn; hvis jeg ønsket meg en direktørstilling i Verdensbanken, ville jeg gjort som Hilde. Jeg ville lagt fram dette budsjettet, og jeg ville skrevet denne meldinga.