Beslutningen om endringer i forvaltningen ble fattet av politisk ledelse i Utenriksdepartementet i august i fjor, som et ledd i oppfølgingen av en ekstern gjennomgang av UD/Norads informasjonsstøtteordninger i 2003 (les rapporten her).

Omleggingen innebærer at de organisasjonene som har avtaler med Norad både om støtte til opplysningsarbeid og om støtte til prosjektarbeid fra og med neste år skal få informasjonsstøtten som en "integrert del av prosjektstøtten".

Denne omleggingen går på tvers av anbefalingene i den eksterne gjennomgangen av opplysningsstøtten, der det bl.a. sto:

"Vi anbefaler at det ved en samlet administrasjon av opplysningsarbeidet blir det lagt vekt på at Nord-Sør-informasjon ikke primært er knyttet til bistand." 

Fra organisasjonenes side har blitt reist en rekke konkrete spørsmål knyttet til omleggingen som de mener de ikke har fått svar på, slik at det per i dag hersker stor usikkerhet med hensyn til praktiske, økonomiske og andre konsekvenser av omleggingen. Departementets håndtering av saken og begrunnelser for omleggingen har også bidratt til å styrke en frykt for at regjeringens intensjon er å svekke "vaktbikkjene" i utviklingspolitikken, en frykt som også kom til uttrykk i forbindelse med debatten om regjeringens utviklingsmelding i fjor (se Fra "vaktbikkjer" til "pudler" i utviklingspolitikken - et kritisk sivilsamfunn ikke lenger ønsket?, aktuell kommentar/debatt av Arnfinn Nygaard, for Styringsgruppa for RORG-samarbeidet, 01.06.04). Dette ble også tatt opp i Stortinget i skriftlig spørsmål til utviklingsministeren fra Arbeiderpartiets Gunhild Øyangen i februar i år (les dokumentet her) etter at utenrikskomiteen i en merknad i sin innstilling til regjeringens utviklingsmelding mente at "det er avgjørende viktig å bevare de frivillige organisasjonenes uavhengige vokterrolle i forhold til staten".

Hvorfor opplysningsarbeid?

I Norads retningslinjer for støtte til opplysningsarbeid er målsettingen med støtten formulert slik (se NORADs retningslinjer for rammeavtaleordningen):

"Målsettingen med rammeavtaleordningen er å bidra til at et mangfold av norske frivillige organisasjoner skal kunne drive et bredt informasjons- og opplysningsarbeid i Norge om sentrale og aktuelle nord-sør- og utviklingsspørsmål.

Ordningen skal dessuten stimulere til:

• kritisk engasjement og debatt innenfor aktuelle nord-sør- og utviklingsspørsmål,
• samarbeid med Sør og at perspektiver og synspunkter fra Sør trekkes inn i opplysningsarbeidet,
• samarbeid blant norske organisasjoner og andre norske aktører,
• videreutvikling av kompetansen i organisasjonene, både når det gjelder informasjonsfaglige spørsmål, så vel som nord/sør- og utviklingsspørsmål."

I praksis preges likevel opplysningsarbeidet ofte av mange kryssende interesser og motiver, både hos myndighetene og organisasjonene. I Norads retningslinjer er det overfor organisasjonene lagt inn følgende begrensninger når det gjelder bruken av den offentlige støtten:

"Ordningen er ikke rettet inn mot å støtte opplysningsarbeid i organisasjonene som primært er knyttet til egenprofilering, innsamling, markedsføring og prosjektinformasjon."

Organisasjonenes opplysningsarbeid har likevel blitt kritisert på dette punktet, bl.a. av professor Terje Tvedt. I boka "Utviklingshjelp, utenrikspolitikk og makt" i 2003 (les mer her, Aktuelt 22.08.03) hevdet han bl.a. at "kommunikasjonsstrategien har etablert de viktigste organisasjonene som små informasjonsbedrifter, med erklært formål å øke organisasjonens inntekter" og karakteriserte opplysningsarbeidet som "den altruistiske PR-kampanjen". På et debattmøte om Tvedts bok og utfordringer for organisasjonenes i oktober 2003 ga koordinator for RORG-samarbeidet, Arnfinn Nygaard, uttrykk for følgende bekymring (les hele innlegget her):

"... jeg frykter at den statlige finansieringen først og fremst har bidratt til framveksten av et humanitært og veldedighetspreget sivilsamfunn – et 'godhetsregime' -  som ikke har maktet å sette kritisk fokus på de grunnleggende og viktigste årsakene til fattigdom, urett og miljøproblemer".

Kritikken fra Tvedt ble langt på vei bekreftet av den eksterne gjennomgangen av UD/Norads opplysningsstøtteordninger, som - med fokus på de store bistandsorganisasjonene - bl.a. konkluderte med at "et generelt, ukontroversielt budskap om innsats for de fattige setter sentrale kontekster, kritisk debatt og viktige budskap i skyggen" og fant flere årsaker til det, bl.a. (les mer her, Aktuelt 19.01.04):

"De største kommunikasjonsmaskinene er bistandsorganisasjoner, og deres kommunikasjon preges av behovet for prosjektstøtte og tilslutning til den gode sak, ikke av den viktige debatt eller innsiktsfull dekning av de større sammenhenger som skaper utvikling og bekjemper fattigdom.

Svært mange organisasjoner, både større og mindre, er sterkt avhengige av statsstøtten til prosjekter og opplysning. Dette synes å føre til at de søker å  unngå en kritisk vinkling som kan provosere embetsverk og politikere, kanskje også en debatt som kan sette spørsmålstegn ved sider ved deres egen virksomhet. Evalueringsgruppen har fått dette delvis bekreftet i våre intervjuer med organisasjonsrepresentantene, der noen beskriver dette som en kultur, andre som prisen for å være en slags statlig ytretjeneste, andre som ”angst” for å miste tilskudd."

Rapportens konklusjoner med hensyn til bistandsorganisasjonenes opplysningsarbeid ble lagt til grunn for dens anbefalinger når det gjaldt omfanget av støtte:

"Vi anbefaler å øke støtteordningene der behovene og forbedringspotensialet er størst, nemlig blant opplysningsorganisasjonene."

Da RORG-samarbeidet i 2002 fikk gjennomført en Sør-evaluering av sitt opplysningsarbeid (les mer her, Aktuelt 23.09.03) ble det også reist en rekke kritiske spørsmål og spesielt pekt på at organisasjonene manglet en klar og felles forståelse av hva Nord/Sør-informasjon er eller bør være. RORG-samarbeidet har senere jobbet med å følge opp denne evalueringen, som bl.a. har resultert i et felles posisjonspapir om Nord/Sør-informasjon (les dokumentet her) som har nedfelt følgende hovedmål for opplysningsarbeidet, som alle organisasjonene - også bistandsorganisasjonene - innenfor RORG-samarbeidet har stilt seg bak:

"Endre holdninger, handlinger og politikk i Nord med sikte på å skape en mer rettferdig verden."

Selv om det i Norads retningslinjer heter at støtteordningen bl.a. skal stimulere til "kritisk engasjement og debatt innenfor aktuelle nord-sør- og utviklingsspørsmål" og at utviklingsministeren ved en rekke anledninger har etterlyst "vaktbikkjer" i sør-politikken viste den eksterne gjennomgangen at ikke alle organisasjonene føler seg trygge på at kritikk av myndighetene vil bli akseptert av embetsverk og politikere (se utdrag ovenfor). Da regjeringen i fjor la fram sin utviklingsmelding ble det fra styringsgruppa i RORG-samarbeidet reist kritiske spørsmål til meldingen på dette feltet i et innlegg i avisa Vårt Land (les artikkel her).

I uttalelsen fra RORG-samarbeidets årsmøte heter det bl.a. (les uttalelsen her):

"Vi konstaterer at Utenriksdepartementet i denne saken har fattet en beslutning som ikke tar utgangspunkt i konklusjonene eller anbefalingene i rapporten fra den eksterne gjennomgangen."

Bevare organisasjonenes vokterrolle?

Da Stortingets utenrikskomité i vinter la fram sin innstilling til regjeringens utviklingsmelding var de bl.a. opptatt av organisasjonenes vokterrolle (les mer her, Aktuelt 15.12.04):

"Komiteen er opptatt av konsekvensene for de frivillige organisasjonene av en stadig sterkere økonomisk avhengighet til staten. Komiteen mener det er avgjørende viktig å bevare de frivillige organisasjonenes uavhengige vokterrolle i forhold til staten. Også innenfor utviklings- og utenrikspolitikkens område er det ønskelig med bred offentlig debatt rundt politiske veivalg. De frivillige organisasjonene har med sitt engasjement, sin kompetanse og brede erfaring fra tilstedeværelse i utviklingsland særegne forutsetninger for å bidra til debatt."

I et skriftlig grunngitt spørsmål til utviklingsministeren ble dette fulgt opp av Arbeiderpartiets Gunhild Øyangen i tilknytning til den varslede forvaltningsomlegging (se dokumentet her):

"På hvilken måte ivaretas organisasjonenes uavhengige vokterrolle i forhold til staten innenfor en slik ny organisering?"

I sitt svar konkluderte utviklingsministeren:

"Den uavhengige vokterrollen til de frivillige organisasjonene tillegges like stor vekt som under det tidligere avtalesystemet, og dette vil gjelde uavhengig av formen på den flerårige avtalen med NORAD."

Ikke alle ble overbevist av ministerens svar og til Bistandsaktuelt 02/2003 (les artikkel her) uttalte koordinator for RORG-samarbeidet, Arnfinn Nygaard bl.a.:

"Vi er dessverre endt opp med en beslutning som etter vår mening er i strid med det organisasjonene ønsker, i strid med anbefalingene fra den eksterne evalueringen og i strid med Stortingets vektlegging av at organisasjonenes vaktbikkje-funksjon skal ivaretas."

Utenriksdepartementets intensjoner med omleggingen

Departementets beslutning om en forvaltningsomlegging ble varslet og grunngitt slik i regjeringens budsjettproposisjon for 2005 (se St.prp.nr. 1 - 2004-2005, Kap 160 Sivilt samfunn og demokratiutvikling, post 71):

"En ekstern gruppe foretok en gjennomgang av støtteordningene for de frivillige organisasjoners informasjons- og opplysningsarbeid. Gjennomgangen ga et relativt positivt inntrykk av virksomheten, men fremmet også forslag til endringer i innrettingen av arbeidet. Dette ble videreført gjennom etablering av en intern arbeidsgruppe i Utenriksdepartementet som avla sin rapport juli 2004. Rapporten ble lagt ut til ekstern høring. Uttalelsene avspeilet ulike holdninger til hvordan støtteordningene skal organiseres. Utenriksdepartementet valgte et alternativ som innebærer at de bistandsrettede frivillige organisasjonene behandles under ett og at tilskudd til deres informasjonsvirksomhet blir en integrert del av samarbeidsavtalene med Norad over kap. 160 post 70 Sivilt samfunn. De frivillige organisasjonene som i hovedsak er innrettet mot opplysningsarbeid, vil som tidligere, få regulert sine tilskudd via rammeavtaler over denne posten. Den budsjettmessige omfordeling som følge av dette vil bli foretatt i løpet av 2005, og vil kunne få konsekvenser for fordelingen mellom kap. 160, post 70 og 71."

- Det er behov for opprydding og et klarere skille mellom prosjektorganisasjoner og opplysningsorganisasjoner, sa utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson da hun på et møte med de frivillige organisasjonene 24. november i fjor begrunnet departementets beslutning. I sitt svar på spørsmål om omleggingen fra arbeiderpartiets stortingsrepresentant Gunhild Øyangen i Stortinget 1. februar (les dokumentet her) oppga imidlertid utviklingsministeren en noe annen begrunnelse:

”Grunnen til omleggingen er ønsket om å gi organisasjonene større frihet til å prioritere innenfor sitt virkeområde.”

I brev (1. februar) til utviklingsministeren etterlyste styringsgruppa for RORG-samarbeidet en avklaring av hva som egentlig er departementets intensjon med omleggingen og i svar (15. april) fra ministerens politiske rådgiver, David Hansen, ble det gitt enda en annen begrunnelse:

"Hovedhensikten med reformen er som uttrykt ved mange tidligere anledninger å forenkle den enkelte organisasjoners forhold til Norad gjennom at alt kan håndteres innen rammen av en avtale."

Utover disse vekslende hovedbegrunnelser for omleggingen sa utviklingsministeren i sitt svar til Øyangen at omleggingen også ville bidra til "å rendyrke informasjonsvirksomheten som skjer innen rammen av RORG-samarbeidet" og "en forvaltningsmessig effektivisering og forenkling for det offentlige så vel som for organisasjonene".

I uttalelsen fra årsmøtet i RORG-samarbeidet heter det imidlertid:

"På grunnlag av den informasjon vi nå har mener vi at omleggingen vil svekke opplysningsarbeidet om nord/sør-spørsmål i Norge. Vi kan dessuten ikke se at de varslede forvaltningsendringene vil oppfylle departementets øvrige uttalte intensjoner med omleggingen, verken når det gjelder ønsket om ”å rendyrke informasjonsvirksomheten innenfor RORG-samarbeidet” eller bidra til "forvaltningsmessig effektivisering og forenkling."

Organisasjonene etterlyser reell dialog med departementet

Fra organisasjonenes side ble det knyttet store forventinger til resultatet av den eksterne gjennomgangen av UD/Norads informasjonsstøtteordninger, som ble initiert av UD i 2003. Da et utkast til sluttrapport ble sendt fra UD til organisasjonene for kommentarer i september 2003 ble det fra medlemsorganisasjoner i RORG-samarbeidet sendt inn en omfattende høringsuttalelse, der det bl.a. sto at "rapporten har ... fanget opp viktige, sentrale og relevante problemstillinger, som i alle hovedsak følges opp på en god og konstruktiv måte gjennom anbefalingene".

Sluttrapporten (les rapporten her) ble overlevert UD 14. oktober 2003 og organisasjonene avventet deretter departementets behandling av rapportens anbefalinger, som skulle gjøres i forbindelse med omleggingen av bistandsforvaltningen.

Først på et møte med de frivillige organisasjonene i mars 2004 ble det gitt en første tilbakemelding fra departementet på gjennomgangen. På møtet ga utviklingsministerens politiske rådgiver, David Hansen, følgende kortfattede vurdering av rapporten fra gjennomgangen: 1) den gir organisasjonene gode skussmål og 2) den sier at alt er bra – gi mer penger. Det ble videre orientert om at departementet hadde nedsatt en intern arbeidsgruppe for å vurdere oppfølging av rapporten.

Organisasjonene ble igjen invitert til møte i UD den 9. juni, for å få presentert arbeidet i den interne arbeidsgruppa. I etterkant av møtet ble arbeidsgruppens forslag (les dokumentet her) sendt organisasjonene på høring. Notatet omfattet to alternative forslag:

• Alternativ A: Det tas utgangspunkt i formålet med informasjonsstøtten (debatt og opplysning) og skilles ikke mellom ulike typer organisasjoner. Formålet med støtteordningen er å skape debatt og å øke folkeopplysningen. Ren prosjektinformasjon holdes utenfor og skal ikke dekkes av denne bevilgningen.
• Alternativ B: Forvaltningen av informasjonsstøtten organiseres etter hva slags type organisasjon som mottar støtte. Det skilles mellom 1) informasjons/opplysnings organisasjoner 2) organisasjoner som driver både prosjektbistand og informasjon/opplysningsarbeid.

I en felles høringsuttalelse fra medlemsorganisasjoner i RORG-samarbeidet (les dokumentet her) het det bl.a.:

"Vi frykter ... at en oppfølging av forslagene fra departementets interne arbeidsgruppe, alt. A så vel som B (slik de nå foreligger), vil kunne føre med seg en tids- og ressurskrevende prosess med uklarhet, usikkerhet og konflikt, som vil kunne svekke opplysningsarbeidet både på kort og lang sikt. Enkelte av forslagene synes å være for svakt fundert (bl.a. forslaget om at RORGenes rammeavtaler må reforhandles) og/eller utilstrekkelig gjennomarbeidet (bl.a. forslaget om at informasjonsstøtten til de ”fem store” og andre bistandsorganisasjoner integreres i prosjektstøtten) til at det vil være fornuftig å fatte noen endelig beslutning før det er foretatt en grundigere behandling og dialog med organisasjonene."

Etter høringsrunden ble organisasjonene, på et møte 9. september i fjor, kort orientert om at departementets politiske ledelse hadde besluttet å følge opp gjennomgangen langs hovedlinjene i alternativ B i forslaget fra departementets interne arbeidsgruppe, som innebar at de organisasjonene som også mottar prosjektstøtte fra Norad i framtiden ville få informasjonsstøtten som en integrert del av prosjektstøtten. Utover dette ble innspillene fra organisasjonene ikke kommentert og de mange avklaringer som ble etterlyst i høringsinnspillet og på møtet ble ikke besvart. Fra departementets side ble det imidlertid antydet en dialog med den enkelte berørte organisasjon.

I forbindelse med at styringsgruppa for RORG-samarbeidet i brev til utviklingsministeren 1. februar etterlyste avklaringer og dialog med departementet om saken uttalte utviklingsministerens politiske rådgiver, David Hansen, til Bistandsaktuelt 02/2005 (les artikkel her):

"Det er helt urimelig å påstå at Utenriksdepartementet ikke har vært villig til åpenhet eller dialog rundt denne saken. Beslutningen i saken er fattet etter både en skriftlig høringsrunde og et åpent møte med alle organisasjonene."

Det neste som skjedde i saken var at bistandsorganisasjonene rett etter påske i år mottok brev fra Norad, med henvisning til departementets beslutning, om at inngåtte avtaler sies opp og at informasjonsstøtten fra og med 2006 vil bli gitt som en integrert del av prosjektstøtten.

- Dagens uavklarte situasjon bekrefter at vår frykt for en tids- og ressurskrevende prosess med uklarhet, usikkerhet og konflikt, slik vi ga uttrykk for i en felles høringsuttalelse i juni fjor, ikke var ubegrunnet, heter det i uttalelsen fra årsmøtet i RORG-samarbeidet, som ber om reell dialog:

"... vi (vil) innstendig anmode departementet om å be Norad trekke tilbake sitt oppsigelsesvarsel og å stille den påbegynte omleggingen i bero inntil alle sider ved en slik omlegging har blitt grundigere belyst og drøftet i reell dialog med organisasjonene."