9.2 Etiske retningslinjer for fondet

9.2.1  Sammendrag

Innledning

Høsten 2002 satte Regjeringen ned et offentlig utvalg som skulle utarbeide forslag til etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond. Utvalget la fram sin utredning 25. juni 2003. Graverutvalgets utredning ble 25. september 2003 sendt på høring med frist 1. januar 2004. Departementet har mottatt 53 høringsuttalelser. Regjeringen mener at Graverutvalgets forslag på en god måte ivaretar de etiske forpliktelsene det er hensiktsmessig å pålegge Petroleumsfondet, og legger opp til å innføre etiske retningslinjer for Petroleumsfondet i samsvar med Graverutvalgets utredning.

Departementet mener at Petroleumsfondet må ivareta grunnleggende etiske forpliktelser. Det er et viktig hensyn at også framtidige generasjoner skal få del i den formuen som olje- og gassressursene representerer. Dette sikres gjennom oppbygging av kapital i Petroleumsfondet og ved at fondets midler forvaltes med sikte på god langsiktig avkastning. Det er samtidig et godt begrunnet etisk hensyn at oppbygningen av finansielle aktiva i Petroleumsfondet ikke skal gå på bekostning av dem som er berørt av virksomheten til selskaper der fondet investeres. Dette tilsier at fondet ikke investeres i selskaper dersom fondet slik medvirker til grovt uetiske forhold.

Forhold som gjerne blir sett på som uetiske, vil ofte redusere avkastningen i enkeltselskaper eller i økonomien som helhet, som f. eks. ved korrupsjon. Departementet er enig med Graverutvalget i at hensynet til langsiktig finansiell avkastning ofte vil trekke i samme retning som andre etiske hensyn. Derfor kan eierskapsutøvelse være et godt virkemiddel til å ivareta etiske og finansielle hensyn i forvaltningen av Petroleumsfondet.

Departementet mener at man bare skal utelukke selskaper dersom det er en uakseptabel risiko for å medvirke til grove eller systematiske brudd på etiske normer. Kriteriene for å filtrere ut eller utelukke selskaper bør etter departementets vurdering være strenge. Filtrering og uttrekk må veies opp mot den etiske forpliktelsen overfor framtidige generasjoner til å sikre en god langsiktig avkastning, mot sannsynligheten for å endre selskapers atferd gjennom eierskapsutøvelsen og mer generelt mot andre virkemidler staten har til rådighet.

Eierskapsutøvelse

I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble Stortinget orientert om endringer i Norges Banks interne retningslinjer og praksis for utøvelse av eierrettigheter. I henhold til § 11 i forskriften for forvaltning av Statens petroleumsfond skal Norges Bank ikke "utøve eierrettigheter knyttet til aksjer med mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle interesser". Innenfor rammen av forskriften etablerte Norges Bank i 2003 interne retningslinjer for utøvelsen av eierrettigheter med sikte på å sikre fondets finansielle interesser. Retningslinjene er gjengitt i brev fra Norges Bank av 12. februar 2003 som fulgte som vedlegg til Revidert nasjonalbudsjett 2003. Banken begrunnet det økte fokuset på eierskapsutøvelse med skandalene knyttet til dårlig styring av enkelte store selskaper, økt samarbeid mellom store institusjonelle investorer og at Petroleumsfondet har blitt større slik at innflytelsen er større.

Departementet ser Graverutvalgets forslag til utøvelse av eierrettigheter som en naturlig utvidelse av den nåværende eierskapsutøvelsen. Det har de siste årene vært flere eksempler på at selskaper med svak eierkontroll og mangelfulle interne systemer for styring og kontroll har fått betydelige økonomiske problemer. Investorene har tapt sin kapital, og selskapenes ansatte har mistet arbeidet. Som en stor og langsiktig eier vil det være ønskelig både fra et finansielt og et etisk ståsted å søke å forebygge slike hendelser. Graverutvalget peker på at selskapers omdømme er viktig, og at brudd på allment aksepterte etiske prinsipper dermed kan skade et selskap økonomisk. Når langsiktige finansielle mål og etiske mål er sammenfallende, kan eierskapsutøvelse være egnet til å påvirke bedriftenes atferd i riktig retning.

En må samtidig være klar over de begrensningene som ligger i eierskapsutøvelsen. I mange tilfeller vil det være liten eller uklar sammenheng mellom etiske og finansielle mål. Behovet for å avveie ressursbruk mot forventet langsiktig gevinst vil tale for å prioritere spørsmål hvor hensynet til å beskytte langsiktige aksjonærverdier synes å være klarest. Videre bør man også iaktta den vanlige arbeidsdelingen mellom bedrifters eiere, styre og administrasjon. Eiernes naturlige oppgaver er å utpeke styre og ta stilling til overordnede strategiske spørsmål. Det er verken mulig eller ønskelig at Petroleumsfondet går detaljert inn i administrasjonen av selskaper.

Flere høringsinstanser tar til orde for at etiske hensyn må få forrang i eierskapsutøvelsen hvis det er konflikt mellom etiske og finansielle hensyn. Graverutvalget mener at etiske hensyn og finansielle hensyn ofte vil trekke i samme retning. Der det kan være konflikt mellom disse hensynene, vil det imidlertid være lite sannsynlig at en får gjennomslag for standpunkter som går på bekostning av et selskaps langsiktige finansielle avkastning. Det kan også være slik at man svekker muligheten for å få gjennomslag generelt hvis man opptrer på en måte som andre aktører finner svakt begrunnet.

Departementet legger opp til at Norges Bank som forvalter fortsatt skal ha ansvaret for å utøve eierrettigheter for Petroleumsfondet. Den overordnede målsettingen skal være å fremme Petroleumsfondets langsiktige finansielle avkastning. Dette er i samsvar med Graverutvalgets utredning.

Utvalget har vurdert muligheten for å sette etiske hensyn som et selvstendig mål for eierskapsutøvelsen, og har ikke anbefalt dette.

Departementet deler dette synet. Hvis Norges Bank skulle få i oppgave å ivareta etiske hensyn utover det som er i fondets langsiktige finansielle interesse, ville det gi uklare linjer i arbeidsdelingen mellom Finansdepartementet og Norges Bank. Det ville bety at Finansdepartementet måtte gi detaljerte retningslinjer for Norges Banks utøvelse av eierrettigheter og også beslutte direkte eller indirekte hvor mye ressurser banken skulle benytte på dette. Således ville bankens ansvar for de finansielle resultatene lett bli uklare, og en ville ikke lenger ha noen fullgod målestokk for å vurdere bankens prestasjoner som finansiell forvalter.

Andre forvaltere som har retningslinjer for sin eierskapsutøvelse, har også finansielle resultater som hovedmål for denne virksomheten. Det synes å være bred enighet om visse grunnprinsipper for virksomhetsstyring knyttet til sammensetning og oppnevning av selskapsstyrer, fastsettelse av avlønning for ledelse etc. Det synes også som om det er enighet om at det er et gode for selskapers drift å ha et avklart forhold til hvilken risiko de er eksponert for f. eks. innen miljøspørsmål.

Det er bare der det er samsvar mellom finansielle hensyn og etiske hensyn, at Norges Bank skal fremme etiske hensyn gjennom eierskapsutøvelsen. Dette fremgår etter departementets mening klart av retningslinjene for eierskapsutøvelsen.

Graverutvalget legger opp til at Norges Bank skal fastsette nærmere retningslinjer for eierskapsutøvelsen innenfor rammen av de overordnede retningslinjene departementet fastsetter. Dette er en videreføring av dagens praksis. Departementet legger til grunn at Norges Bank løpende vil videreutvikle de operative retningslinjene innenfor disse rammene. Det synes også fornuftig å bygge opp virksomheten gradvis og bygge på de erfaringene en gjør seg.

Departementet legger til grunn at Norges Bank vil benytte tilgjengelige virkemidler i eierskapsutøvelsen som å stemme på generalforsamlinger og å gå i dialog med selskaper der banken finner dette formålstjenelig. En viktig del av dette arbeidet er å publisere hva banken vil legge vekt på. Norges Bank må selv vurdere hvor mye ressurser som skal legges i eierskapsutøvelsen for å oppnå gode langsiktige finansielle resultater.

Det er i økende grad vanlig at investorer er i dialog med andre investorer som har en aktiv strategi for eierskapsutøvelse, og det er etablert flere uformelle kontaktfora for dette. I slike sammenhenger kan det komme opp forslag om at investorer skal innta en felles holdning overfor selskaper eller næringer. Graverutvalget legger vekt på at retningslinjene for eierskapsutøvelse utformes slik at de i stor grad er sammenfallende med andre bredt investerte og langsiktige kapitalforvalteres retningslinjer.

Departementet legger til grunn at Norges Bank vil være i dialog med andre investorer og ta stilling til om banken vil slutte seg til ulike felles initiativer eller ikke.

Departementet legger opp til at retningslinjene for eierskapsutøvelse også inneholder en henvisning til OECDs retningslinjer for eierskapsutøvelse. Dette kommer i tillegg til FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper.

Graverutvalget peker på at det vil være krevende å måle resultatene av eierskapsutøvelse. Utvalget viser til at det for det første vil være vanskelig å påvise i hvilken grad en bedrifts handlinger skyldes egen eller andres påvirkning. For det andre vil det være umulig å gi et eksakt svar på hvordan bedriftens inntjening og aksjekurs ville ha vært om bedriften hadde handlet annerledes. Departementet er enig med Graverutvalget i at den beste evalueringen sannsynligvis er å stille krav om en grundig redegjørelse for eierstyringsaktiviteten, og foreta en kvalitativ vurdering av hvorvidt denne aktiviteten synes å være effektivt organisert og innrettet mot målet om å beskytte langsiktige aksjonærverdier.

Det er store forskjeller knyttet til i hvilken grad forvaltere offentliggjør hvordan de har utøvd sine eierrettigheter. Noen forvaltere er svært åpne og rapporterer om sin virksomhet løpende, mens andre mener at man kan oppnå mer i eierskapsutøvelsen ved å rapportere først en tid etter at aktiviteten har funnet sted.

Finansdepartementet legger i samsvar med Graverutvalgets tilråding opp til at Norges Bank skal rapportere om eierskapsutøvelsen årlig. I Graverutvalgets forslag til retningslinjer var denne rapporteringen omtalt som "en særskilt rapport". Om rapporten skal være separat eller en del av den ordinære årsrapporten, er et spørsmål som Norges Bank bør stå fritt til å vurdere. Finansdepartementet legger foreløpig ikke opp til å stille detaljerte krav til form eller innhold i rapporten, men antar at banken i sin vurdering av rapporteringen vil se hen til hva som er vanlig for andre forvaltere.

Finansdepartementet vil følge opp Norges Banks utøvelse av eierrettigheter på samme måte som departementet følger opp bankens øvrige forvaltning. Finansdepartementet benytter en ekstern rådgiver bl.a. til å vurdere bankens prestasjoner som kapitalforvalter. Departementet vil vurdere om også rapporteringen av eierskapsutøvelsen skal bli gjenstand for ekstern evaluering, men det kan være naturlig å la Norges Bank få noe tid på å utvikle rapporteringen før en slik evaluering finner sted.

Negativ filtrering

I samsvar med Graverutvalgets utredning legger departementet opp til å filtrere fondet for selskaper som selv eller gjennom enheter de kontrollerer produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper. I tillegg til våpentyper som det allerede er forbudt å bruke etter folkeretten, omfatter dette klasebomber og kjernevåpen. Det er bred enighet i Norge om at det er uetisk å bruke og å framstille slike våpen. Departementet legger i samsvar med utvalgets tilråding ikke opp til å utelukke produsenter av komponenter til våpen som også kan fylle andre, legitime formål. Ifølge utvalget vil det trolig være svært få selskaper som blir utelukket etter de foreslåtte kriteriene fordi slike våpen i svært liten grad produseres i børsnoterte selskaper.

Utvalget oppnådde ikke enighet i spørsmålet om negativ filtrering av tobakksindustrien. Da regjeringen Bondevik I i 1998 foreslo å filtrere Petroleumsfondet for selskaper med produksjon av tobakk som sin hovedaktivitet, gikk et flertall i Stortinget imot dette. Det er i denne meldingen ikke foreslått å filtrere fondet for tobakksprodusenter. Tobakkselskaper kan likevel utelukkes under uttrekksmekanismen hvis det foreligger en uakseptabel risiko for grove brudd på etiske normer. En slik vurdering kan for eksempel knytte seg til uetisk praksis i framstilling eller markedsføring av tobakk.

Graverutvalget har også vurdert om fondet skal filtreres for selskaper som produserer våpen, ammunisjon med utarmet uran, genmodifisert mat, kjernekraft, kullkraft, petroleum og selskaper som benytter ozonødeleggende stoffer eller persistente organiske forbindelser eller som driver illegal hogst eller på annen måte truer det biologiske mangfoldet. Utvalget har ikke anbefalt å filtrere fondet for slik virksomhet. Flere høringsinstanser har tatt til orde for å filtrere fondet for flere av disse produktene, og også for pengespill og alkohol. Departementet deler Graverutvalgets oppfatning og vil ikke utvide listen over produkter som skal utelukkes fra Petroleumsfondet.

Utvalget skriver at negativ filtrering i utgangspunktet vil være rettet mot hele gruppen av selskaper fondet potensielt kan investeres i. Dette omfatter om lag 26 000 selskaper. Det er etter departementets vurdering neppe realistisk at en innenfor en rimelig ressursbruk skal kunne danne seg en detaljert oppfatning av hva alle disse selskapene produserer. Systematisk informasjon vil trolig bare være tilgjengelig for selskaper i de store aksjeindeksene, dvs. drøyt 2 000 selskaper. For de øvrige selskapene vil en antakelig i større grad være henvist til å trekke seg ut av selskaper fondet faktisk er investert i etter en individuell vurdering.

Uttrekk

Graverutvalget mener at det bare er ved grove eller systematiske brudd på grunnleggende menneskerettighets- eller arbeidsrettsstandarder, alvorlig miljøskade, grov korrupsjon eller andre grove brudd på grunnleggende etiske normer at man bør vurdere uttrekk. Departementet er enig i dette.

Flere høringsinstanser har tatt til orde for å gjøre uttrekksmekanismen mer omfattende. Det er bl.a. foreslått å fjerne henvisningen til at bruddene på etiske normer skal være grove, alvorlige, systematiske osv. i retningslinjene for uttrekk.

Graverutvalget mener at eierskapsutøvelsen i mange tilfeller vil være et mer effektivt virkemiddel for å påvirke et selskaps adferd enn uttrekk, og at dette taler for snevre grenser for hvilke selskaper som vurderes for utelukkelse.

Departementet går ikke inn for en mer omfattende uttrekksmekanisme enn Graverutvalget foreslår. Både hensynet til forvaltingen av fondet, muligheten for å gjennomføre ordningen etter retningslinjene, påvirkningsmulighetene ved å forbli investert i selskaper og en sterkere signaleffekt ved å utelukke et fåtall selskaper trekker i retning av at bare grove brudd på etiske normer skal være grunnlag for uttrekk.

Flere høringsinstanser mener at både uttrekk og eierskapsutøvelse heller bør baseres på internasjonale konvensjoner enn på retningslinjene i Global Compact og OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper. Departementet viser til Graverutvalgets vurdering av at konvensjoner er rettet mot stater og ikke mot selskapers atferd. Konvensjonene er med enkelte unntak for lite konkrete som grunnlag for å utlede handlingsregler for selskaper.

Graverutvalget peker på at det i mange tilfeller vil foregå etiske normbrudd i selskaper som Petroleumsfondet ikke er direkte investert i, men som selskaper i porteføljen har en forbindelse til. Departementet er enig med Graverutvalget i at det er vanskelig å gi klare regler i slike tilfeller, men at det synes rimelig at selskaper en trekker seg ut av, må ha en betydelig innflytelse over de uetiske forholdene.

I tråd med utvalgets anbefaling legges det opp til å likebehandle selskapsobligasjoner og aksjer for filtrering og uttrekk. Det legges videre opp til at statsobligasjoner eller obligasjoner utstedt av internasjonale organisasjoner ikke utelukkes på etisk grunnlag med mindre disse er omfattet av internasjonale sanksjoner.

Petroleumsfondets etiske råd

Departementet legger i tråd med Graverutvalgets forslag opp til at det ved kgl. res. opprettes et etisk råd med fem medlemmer. Rådet skal gi Finansdepartementet råd om konkrete selskaper bør utelukkes fra Petroleumsfondet i henhold til de etiske retningslinjene. Mange høringsinstanser har understreket at rådet må være bredt sammensatt. Departementet er enig i dette.

Det legges opp til at rådet på eget initiativ eller etter anmodning fra Finansdepartementet skal ta opp til vurdering om konkrete investeringer bør utelukkes i henhold til retningslinjene for filtrering og uttrekk. Rådet gir også tilrådning om hvorvidt en investering kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser etter anmodning fra Finansdepartementet. Dette er en videreføring av dagens uttrekksmekanisme. Rådet skal rutinemessig vurdere om grunnlaget for utelukkelse fortsatt er til stede. Departementet mener at rådet bør ha som oppgave å lage et system for å kartlegge om selskapers virksomhet er i strid med de etiske retningslinjene. Det vil være naturlig om rådet benytter seg av tilgjengelige konsulenttjenester på området, men det er viktig at rådet selv har kompetanse til å vurdere de opplysningene som framkommer. Rådet avgir årlig rapport om sin virksomhet til Finansdepartementet.

Graverutvalget legger opp til at Finansdepartementet beslutter hvilke selskaper som skal utelukkes fra Petroleumsfondet. Finansdepartementet vil blant annet basere sin beslutning på rådets vurdering, men også ta hensyn til Norges Banks vurdering av om eierskapsutøvelse kan redusere risikoen for grovt uetiske forhold.

Selskaper som berøres, skal få anledning til å uttale seg om grunnlaget for en beslutning om filtrering eller uttrekk. I tråd med Graverutvalgets anbefaling legges det opp til at Norges Bank som eier av verdipapirene forestår kontakten med selskapene. Norges Bank skal, som i dag, bistå rådet med å framskaffe opplysninger om selskapsstrukturer for at rådet skal kunne vurdere hvilke eierposter som kan innebære medvirkning til grovt uetiske forhold.

Graverutvalget mener at rådets tilrådinger og departementets beslutninger skal være offentlige, men at departementet kan utsette tidspunktet for offentliggjøring dersom det anses nødvendig for en finansielt forsvarlig gjennomføring av et nedsalg. Departementet er enig i dette.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Finansdepartementet står formelt som eier av Petroleumsfondet og har ansvaret for de overordnede retningslinjene for forvaltningen av fondet. Disse retningslinjene er forankret i Stortinget. Norges Bank forvalter fondet i henhold til de retningslinjene departementet fastsetter. Det er et klart skille mellom de beslutningene departementet tar som eier og de beslutningene Norges Bank tar som forvalter av fondet. Norges Bank vurderes på grunnlag av de resultatene som er oppnådd innenfor retningslinjene som er trukket opp av departementet. Det er derfor en klar og hensiktsmessig fordeling av ansvar mellom departementet og banken. Det er en styrke ved Graverutvalgets forslag at det lar seg gjennomføre innenfor denne arbeidsdelingen. Det medfører således ikke vesentlige administrative konsekvenser å innføre etiske retningslinjer for Petroleumsfondet i samsvar med utvalgets forslag.

Når det gjelder økonomiske konsekvenser, legger departementet til grunn at kostnadene ved å utelukke selskaper fra Petroleumsfondet i et begrenset omfang er beskjedne.

Departementet legger til grunn at uttrekk og filtrering av selskaper i utgangspunktet kan føre til høyere risiko for tap i Petroleumsfondet. Fondets investeringer er spredt på et stort antall selskaper for at utviklingen i enkeltselskaper ikke skal ha stor innvirkning på Petroleumsfondets avkastning. Jo flere selskaper fondet er investert i, jo mindre rolle spiller utviklingen i enkeltselskaper for fondets avkastning. Uttrekk og filtrering kan også føre til reduserte muligheter til aktiv posisjonstaking. En del av Petroleumsfondet investeres i dag med sikte på å velge ut aksjer og obligasjoner som vil gi bedre avkastning enn gjennomsnittet ved såkalt aktiv forvaltning. Det er en fordel for den aktive forvaltningen at man kan velge mellom flest mulig investeringsmuligheter. Effekten på samlet risiko og avkastning kan imidlertid ikke forventes å være særlig stor hvis det er relativt få selskaper som utelukkes. Hvis antallet selskaper øker, og særlig hvis hele bransjer utelukkes fra fondets investeringsmuligheter, vil de økonomiske konsekvensene kunne øke.

Graverutvalget anslår at et det etiske rådet bør ha et årlig budsjett på 4-6 mill. kroner som dekkes over statsbudsjettet. Dette omfatter bl.a. kostnader til ev. eksterne tjenester ved negativ filtrering og sekretariatsfunksjoner som det etiske rådet i samråd med departementet forestår organiseringen av. I tillegg vil det påløpe enkelte direkte kostnader i Norges Bank for å tilpasse indeksdata fordi selskaper som utelukkes, også utelukkes fra referanseporteføljen. Norges Banks kostnader trekkes direkte av Petroleumsfondet.

Norges Banks kostnader ved eierskapsutøvelsen er en del av kostnadene ved å forvalte Petroleumsfondet. Formålet med eierskapsutøvelsen er å ivareta fondets finansielle interesser, og over tid vil derfor en slik eierskapsutøvelse ikke representere noen nettokostnad for fondet.

Retningslinjer

Finansdepartementet legger i meldingen opp til å etablere etiske retningslinjer som i det alt vesentlige vil være identiske med Graverutvalgets forslag, jf. meldingens boks 4.2.

Departementet tar sikte på å fastsette ny forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond etter at Stortinget har behandlet saken. De etiske retningslinjene vil bli fastsatt med hjemmel i denne forskriften. Deretter må det etiske rådet etableres, og Norges Bank må fastsette interne retningslinjer for eierskapsutøvelsen. Det vil være naturlig å vurdere de etiske retningslinjene etter noe tid i lys av erfaringene en da har gjort seg.

9.2.2  Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger.

Komiteen ser positivt på Regjeringens etablering av etiske retningslinjer for Statens Petroleumsfond.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, viser til at det er to grunnleggende etiske forpliktelser som skal tas vare på gjennom forvaltingen:

  a)               Forpliktelsen til å sikre at også kommende generasjoner får del i oljeformuen.

  b)               Forpliktelsen til å respektere grunnleggende rettigheter hos dem som blir berørt av virksomheten til selskapene fondet investerer i.

I tråd med disse to hensyn vil Regjeringen ta i bruk tre virkemidler for å utøve de etiske hensyn i forvaltningen; filtrering, uttrekk og eierskapsutøvelse. I tillegg vil det bli opprettet et etisk råd som skal gi råd om filtrering og uttrekk av selskaper. Flertallet er enige med Graverutvalget og Finansdepartementet i at rådets tilrådninger og departementets beslutninger bør være offentlige, og at departementet gis mulighet til å utsette tidspunktet for offentliggjøring dersom det anses nødvendig for en finansielt forsvarlig gjennomføring av et nedsalg. Åpenhet vedrørende filtrering og uttak er i tråd med prinsippet om offentlighet i forvaltningen og bidrar til økt debatt og bevisstgjøring rundt de problemstillingene det etiske rådet trekker opp. Flertallet mener dette legger et godt grunnlag for en god etisk forvalting av Petroleumsfondet.

Flertallet understreker at hensynet til langsiktig finansiell avkastning ofte vil trekke i samme retning som etiske hensyn.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet har merket seg at Regjeringen fremmer forslag om etiske retningslinjer for petroleumsfondet i tråd med innstillingen til det regjeringsnedsatte utvalget ledet av professor Hans Petter Graver. Disse medlemmer er glade for at Regjeringen nå går inn for slike retningslinjer.

Disse medlemmer har registrert at Regjeringen tar sikte på å fastsette ny forskrift for forvaltning av petroleumsfondet etter Stortingets behandling av forslaget. Regjeringen foreslår en tredeling av de virkemidlene som anvendes for å sørge for en mer etisk forvaltning av petroleumsfondet. Virkemidlene skal fordeles på aktivt eierskap, filtrering og uttrekk av enkeltselskaper etter tilråding fra det etiske råd.

Når det gjelder aktivt eierskap viser disse medlemmer til den dokumenterte betydningen dette kan ha, ikke minst i samarbeid med andre aksjonærer. Disse medlemmer ønsker likevel at Regjeringen vurderer om den øvre grensen for eierandel økes utover de tre prosent forskriftene i dag gir mulighet for, ettersom en større andel gir større innflytelse. Det vil også redusere kostnadene i tilknytning til eierskapsutøvelsen. Dette må veies mot den økte risikoen økt eierandel vil medføre.

Når det gjelder negativ filtrering og uttrekk støtter disse medlemmer de kriterier det legges opp til i meldingen, med ekskludering av investeringer som er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser samt selskaper som driver en virksomhet som innebærer en risiko for at fondet medvirker til brudd på menneskerettighetene, krenkelser av individers rettigheter i krig og konfliktsituasjoner, alvorlig miljøskade og korrupsjon, samt andre brudd på grunnleggende etiske normer. Disse medlemmer vil imidlertid presisere forskjellen mellom negativ filtrering og uttrekk av selskaper. Negativ filtrering innebærer en utelukkelse i forkant, som er knyttet til sektorens eller bedriftens produksjon, og som ved normale omstendigheter ikke vil endres (som for eksempel produksjon av landminer), mens uttrekk av fondets investeringer fra enkeltselskaper gjøres etter enkelthendelser og kan gjøres om etter senere vurderinger og på bakgrunn av ny informasjon.

I forlengelse av dette peker disse medlemmer på det faktum at de foreslåtte retningslinjene ikke inkluderer et forslag om å utelukke produsenter av tobakk. Disse medlemmer viser til at Norge i disse dager iverksetter en av verdens strengeste lover når det gjelder bruk av tobakk, med bakgrunn i argumenter knyttet til tobakkens effekt på helse. Disse medlemmer viser til undersøkelser som dokumenterer at petroleumsfondet har investert i tobakksselskaper for så mye som 4 mrd. kroner, og kan ikke se at dette er forenlig med Regjerende politikk på området. Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utelukke petroleumsfondet fra investeringer i tobakksindustrien i forskriftene som skal utarbeides for å hjemle de etiske retningslinjene."

Disse medlemmer viser til at Regjeringen i forslaget til retningslinjer foreslår at Norges Bank i forbindelse med sin regulære årsrapportering skal redegjøre for sin utøvelse av eierrettigheter. Disse medlemmer støtter dette, men poengterer at samme rapport også bør inneholde en vurdering av sektorer som er utelukket gjennom negativ filtrering, samt hvordan utelukkelse av enkeltselskaper har påvirket bedriftenes virksomhet. Dette innebærer at årsrapporten for petroleumsfondet vil inneholde en fullstendig vurdering av hvordan og om de etiske retningslinjer fungerer som ønsket.

Disse medlemmer viser til at Regjeringen peker på at det er naturlig å vurdere de etiske retningslinjer etter noe tid i lys av erfaringene som har gjort, og støtter dette. Disse medlemmer anser at tre år vil være en passende tid og ber Regjeringen informere Stortinget om erfaringene med de etiske retningslinjer, på egnet måte, tre år etter at de har trådd i kraft.

9.3 Evaluering av Miljøfondet

9.3.1 Sammendrag

Innledning

Miljøfondet ble opprettet 1. januar 2001. Fondet er en del av Statens petroleumsfond og forvaltes av Norges Bank. De første midlene, tilsvarende 1 mrd. kroner, ble tilført fondet 31. januar 2001. Miljøfondet ble tilført ytterligere 1 mrd. kroner etter at regjeringen Bondevik II tiltrådte høsten 2001. Ved utgangen av 2003 var Miljøfondets verdi 1,5 mrd. kroner.

Ved opprettelsen ble det lagt til grunn at fondet skulle evalueres etter tre år.

I Nasjonalbudsjettet 2003 varslet Regjeringen at evalueringen av Miljøfondet ville bli påbegynt allerede i 2003, for at Miljøfondet skulle kunne ses i sammenheng med oppfølgingen av Graverutvalget.

Stortinget har ved flere anledninger diskutert om det bør innføres særskilte etiske retningslinjer for Petroleumsfondets investeringer.

Regjeringen foreslår nå etiske retningslinjer for hele Petroleumsfondet. Dette innebærer at man på nytt har vurdert ulike sider ved etiske forhold knyttet til Petroleumsfondet, herunder også bruk av stemmerettigheter og hvilke investeringsmuligheter som skal være utelukket fra fondet. Evalueringen av Miljøfondet må ses i en slik helhetlig sammenheng. Videre har en lagt vekt på å vurdere hvorvidt Miljøfondet har oppfylt det formålet som lå til grunn for at det ble opprettet.

Norges Bank har på oppdrag fra Finansdepartementet evaluert de økonomiske resultatene. Norges Banks brev av 5. februar 2004 med vurdering av miljøkriterienes innvirkning på avkastning, risiko og kostnader er omtalt i meldingens punkt 4.3.3. Evalueringen av de miljømessige resultatene følger i meldingens punkt 4.3.3.2.

Departementets vurdering

Miljøfondet var et første tiltak for å fremme etiske hensyn i forvaltningen av Petroleumsfondet. Stortingets finanskomité påpekte i 2001 at fondet ble opprettet som en prøveordning. Dersom Miljøfondet skal videreføres i en eller annen form, bør dette være ut fra en vurdering om at denne formen for etiske investeringer kan ha gunstige effekter for miljøet utover effektene av de retningslinjene som utarbeides på bakgrunn av Graverutvalgets utredning. Slike eventuelle positive effekter må veies opp mot kostnadene.

Arbeidet med evalueringen av Miljøfondet peker mot tre alternative løsninger:

• å avvikle Miljøfondet når det innføres etiske retningslinjer for hele Petroleumsfondet,

• å videreføre fondet om lag som i dag, eller

• å endre utvalgskriteriene for Miljøfondet slik at vesentlig færre selskaper vil inngå i fondet, enten ved å endre dagens kriterier eller ved å velge en annen referanseindeks for fondet.

Evalueringen av Miljøfondets økonomiske resultater viser marginalt lavere avkastning og noe høyere risiko enn en sammenliknbar portefølje uten miljøkriterier. Miljøfondet har også høyere forvaltnings- og transaksjonskostnader enn ellers i Petroleumsfondet. Departementets vurdering er at Miljøfondets miljømessige resultater ikke gir grunn til å tro at videreføring av fondet vil gi ekstra miljøgevinst, når det blir innført etiske retningslinjer, der også miljøhensyn inngår, for hele Petroleumsfondet i tråd med Graverutvalgets forslag. En har få positive miljømessige effekter å vise til fra prøveordningen med Miljøfondet.

Departementet har merket seg de innspillene en har fått på fondets utvalgskriterier. De fleste mener at miljørapportering og miljøsertifisering er gode indikatorer på selskapers miljøarbeid. Samtidig advares det mot svakheter: Sertifisering forteller bare at bedrifter gjør det de sier de skal gjøre, og dårlige selskaper kan lage gode rapporter. Det pekes på at en bør stille minimumskrav til alle selskaper; ingen bør inkluderes fordi de antas å ha liten innvirking på miljøet. Miljøorganisasjonene ønsker mer radikale endringer i investeringsstrategien med en klar spissing av fondets profil.

Som et alternativ til dagens miljøfond kunne en vurdere å endre kriteriene for utvalg av selskaper. Et mulig alternativ er å investere dagens miljøfond etter en indeks basert på blant annet sosiale og/eller miljømessige kriterier. Flere har pekt på at mange selskaper legger betydelige ressurser i å bli inkludert i "etiske" indekser som FTSE4Good og DJSI. På den annen side ser det ut til at både FTSE4Good og DJSI allerede har den kritiske masse med investeringer og oppmerksomhet som skal til for at bedrifter skal vektlegge å bli inkludert.

Norges Bank er departementets rådgiver i investeringsstrategiske spørsmål. Som et ledd i kartleggingen av konsekvensene av alternative løsninger for Miljøfondet ba Finansdepartementet i brev av 6. februar 2004 Norges Bank om en vurdering av konsekvensene ved de tre alternative løsningene for Miljøfondet. I sitt brev av 26. februar 2004, som følger som vedlegg til meldingen, viser Norges Bank til at det er ikke er noen entydig konklusjon i nyere forskning om hvilke konsekvenser utsiling av bedrifter på miljømessig eller etisk grunnlag har for investorers finansielle avkastning.

Norges Bank peker videre på at den meravkastning i forhold til referanseindeksen som Norges Bank til nå har oppnådd i forvaltningen av Petroleumsfondet, ikke vil kunne høstes for en separat portefølje som Miljøfondet. Siden Petroleumsfondet ble etablert, har brutto meravkastning i aksjeporteføljen ligget på 0,74 pst. pr. år.

Både evalueringen av de økonomiske resultatene for Miljøfondet og Norges Banks vurderinger av konsekvensene av en mer omfattende utsiling viser at det er vanskelig å fastslå noen entydig sammenheng mellom etiske kriterier og økonomisk avkastning. Etter departementets vurdering kan en likevel trekke enkelte konklusjoner når det gjelder de økonomiske konsekvensene:

• Det er sannsynlig at innskrenkninger i investeringsuniverset vil redusere meravkastningen utover indeksavkastningen. Siden Petroleumsfondet ble etablert, har denne meravkastningen ligget på 0, 74 pst. pr. år.

• Miljøfondet gjør forvaltningen av Petroleumsfondet mer kompleks, og dette øker forvaltningskostnadene. Samlede kostnader til eksterne tjenesteleverandører for depot, oppgjør, regnskap, avkastningsmåling og vedlikehold av referanseindeks har vært på 5,3 mill. kroner siden etableringen av Miljøfondet og til og med utgangen av oktober 2003.

• Den finansielle risikoen i en portefølje øker når det legges begrensninger på hvilke selskaper en kan være investert i, og denne effekten blir sterkere jo strammere utsilingskrav en legger til grunn. Med dagens Miljøfond er ikke denne effekten stor, men med strammere begrensninger vil den bety mer.

• Risikoen i en portefølje med omfattende innsnevring av investeringsuniverset kan bli vanskeligere å vurdere. Tapene i nedgangs- og omstillingsperioder kan bli større enn eventuelle meravkastninger i oppgangs- eller normalperioder. Årsaken er blant annet at man i nedgangstider ofte observerer betydelig større ulikheter i avkastningen mellom bransjer, land og selskaper enn hva som har vært vanlig i oppgangs- eller normalperioder.

Ut fra rene økonomiske hensyn mener departementet på denne bakgrunn at det ikke er ønskelig med omfattende utsiling av selskaper ut fra miljømessige eller andre etiske hensyn.

Ved å benytte en ekstern indeks som referanse for en eventuell miljøportefølje, kan det etter departementets vurdering skapes uklarhet om de etiske retningslinjene for Petroleumsfondet. Graverutvalget la vekt på at fondets etiske retningslinjer måtte forankres i en "overlappende konsensus" i det norske samfunn. Ved å basere seg på eksterne indeksleverandører og de vurderinger disse legger til grunn for utvalg av selskaper etter etiske kriterier, vil en lett basere seg på andre etiske vurderinger enn de norske myndigheter mener er riktige for Petroleumsfondets vedkommende. Man risikerer også å måtte benytte betydelige ressurser på å etterprøve og kontrollere konsulentselskapenes informasjonsgrunnlag.

På den annen side er det også vanskelig for departementet å fastsette separate, gode utvalgskriterier for en miljøportefølje.

Departementet mener at det vil være problematisk å ha to sett av utvalgskriterier - ett for Miljøfondet, og ett som skal gjelde hele Petroleumsfondet. Dette kan skape uklarhet og tvil om de etiske retningslinjene som skal gjelde for hele Petroleumsfondet og svekke mulighetene for at man kan oppnå resultater gjennom eierskapsutøvelsen.

Aktiv eierskapsutøvelse i Petroleumsfondet synes å være et bedre virkemiddel for å bidra til at selskapene i fondets portefølje tar hensyn til forholdet mellom sosial ansvarlighet og den langsiktige finansielle avkastningene på fondets investeringer enn en egen, begrenset miljøportefølje.

Etter en samlet vurdering har Finansdepartementet kommet til at en ikke vil videreføre prøveordningen med et eget miljøfond som en delportefølje av Petroleumsfondet, når det nå forelås å etableres etiske retningslinjer, der også miljøhensyn inngår, for hele fondet. Departementet mener at et felles gjennomgående regelverk for hele Petroleumsfondet vil være den beste løsningen både ut fra hensynet til finansiell avkastning og ut fra hensynet til etisk forvaltning av fondet. Økonomiske hensyn taler for ikke å ha en egen miljøportefølje. Samtidig er det vanskelig å belegge at en videreføring av Miljøfondet vil ha noen miljømessige konsekvenser av betydning.

9.3.2  Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet i Senterpartiet, slutter seg til Regjeringens vurderinger.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Miljøfondet var et første tiltak for å fremme etiske hensyn og vinne erfaringer med slike retningslinjer. Når de etiske retningslinjene for Petroleumsfondet nå vil ta hensyn til miljøkriterier, vil det derfor være lite hensiktsmessig å operere med to fond. Det er heller ikke grunn til å tro at et slikt Miljøfond vil gi større miljøgevinster enn Petroleumsfondet med etiske retningslinjer. I tillegg vil trolig Miljøfondet være mer sårbart for svingninger i markedet pga. en snevrere investeringsportefølje.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til evalueringen av Miljøfondet, som dokumenterer at fondet er kraftig redusert i verdi siden sin etablering 1. januar 2001. Disse medlemmer peker på at denne reduksjonen har mange årsaker, som generell nedgang i verdens aksjemarkeder, overvekting av enkelte sektorer og en ujevn fordeling mellom land. Disse medlemmer viser til Norges Banks vurdering av de økonomiske resultatene av forvaltningen av miljøfondet, hvor det presiseres at datagrunnlaget for miljøfondets første år ikke er tilstrekkelig til å kunne gjøre en detaljert evaluering av avkastning og risiko.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet Sosialistisk Venstreparti går likevel inn for å legge ned miljøfondet, slik Regjeringen foreslår. Bakgrunnen er at det nå skal etableres forskrifter med etiske retningslinjer for petroleumsfondet som er ment å ta hensyn til de målene man ønsket å nå med Miljøfondet, og fondet i sin nåværende form blir derfor overflødig. Disse medlemmer er på det rene med at etiske retningslinjer for fondet ikke umiddelbart vil føre til de ønskede resultater med hensyn til miljø og menneskerettigheter, men er opptatt av at det må satses på en type virkemiddel for å nå de kravene til langsiktighet og bærekraftighet fondet nå skal underlegges.

Disse medlemmer støtter derfor en nedleggelse av miljøfondet.

Komiteens medlem fra Senterpartiet mener det ikke foreligger nok erfaringsmateriale til nå å konkludere med om Miljøfondet skal legges ned. Dette medlem legger også vekt på at de to siste år har vært svært spesielle med store tap for mange typer fond. Dette medlem vil også peke på at det norske Petroleumsfondet allerede er meget stort i internasjonal sammenheng, og at det bør vurderes om en oppdeling kan være hensiktsmessig. Dette medlem går mot å legge ned miljøfondet på nåværende tidspunkt.