3.4.1.5 Supplerende retningslinjer for forvaltningen av fondet

Når det gjelder spørsmålet om supplerende retningslinjer for petroleumsfondet med hensyn til menneskerettigheter, etikk og miljø, skrev Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 1998:

«Når det gjelder retningslinjer for etikk og menneskerettigheter, har Regjeringen vurdert flere alternativer. Så langt har en ikke funnet måter å gjøre dette på som oppfyller de krav som må stilles til klarhet, konsistens og praktiserbarhet, og som således kan anbefales for Stortinget. Regjeringen vil arbeide videre med en løsning der en legger miljøhensyn til grunn ved investeringene, eventuelt ved å skille ut en mindre del av fondets portefølje og legge særskilte restriksjoner på investeringsvalgene innenfor denne delporteføljen, med utgangspunkt i nærmere definerte miljøkriterier. Slike kriterier må bygge på objektive, lett identifiserbare forhold.»

Det er en vanskelig oppgave å finne fram til praktisk gjennomførbare retningslinjer som både kan forventes å lede til reelle framskritt på det miljømessige området og som er forenlige med de kravene som må stilles når det gjelder avkastning og risiko for petroleumsfondets portefølje og et akseptabelt nivå på forvaltningskostnadene. På bakgrunn av det arbeidet som er gjort, har Regjeringen kommet fram til tre tiltak som etter Regjeringens mening representerer den beste avveiningen mellom disse hensynene. På denne måten kan en gjennom forvaltningen av Statens petroleumsfond i større grad bidra til å fremme hensyn knyttet til etikk og miljø:

• Det skilles ut en mindre del av fondet som forvaltes etter særskilte miljøkriterier.
• Det åpnes for aktiv bruk av stemmerettene knyttet til fondets aksjer for å fremme hensynet til menneskerettigheter og miljø.
• Hele fondet forbys å investere i selskaper som har produksjon av tobakksprodukter som sin hovedaktivitet.

Regjeringen legger vekt på at en ved å stille krav til investeringene vil kunne virke som en pådriver når det gjelder å bidra til forbedring av den offentlig tilgjengelige informasjon om miljøforhold ved enkeltselskapers virksomhet, blant annet gjennom å gi oppdrag til de fagmiljøene som har spesialisert seg på dette. Det vises til nærmere omtale av de enkelte tiltakene senere i dette avsnittet.

Finansdepartementet har samarbeidet med Norges Bank når det gjelder utredning av spørsmålet om nye retningslinjer. Det har vært foretatt et omfattende arbeid som har bygget videre på de konklusjonene Regjeringen la fram i Revidert nasjonalbudsjett 1998. Både Norges Bank og departementet har benyttet en rekke eksterne rådgivere både i Norge og utlandet for å samle informasjon om bl.a. hvordan miljøkriteriene kan utformes, hva slags informasjon som er nødvendig for å anvende disse og i hvilken grad den nødvendige miljøinformasjon om selskapene er tilgjengelig. De rådgiverne en har hatt kontakt med omfatter bl.a. andre store fond, herunder en del som driver forvaltning etter etiske kriterier, interesseorganisasjoner og flere informasjonskonsulenter som holder kontinuerlig oversikt over miljøforhold knyttet til enkeltselskaper.

Innføring av retningslinjer for forvaltningen av petroleumsfondet som innebærer en begrensning av hvilke selskaper fondet kan investeres i, vil kunne endre mye av grunnlaget for dagens forvaltning. En innsnevring av investeringsmulighetene betyr at mulighetene til å redusere risikoen ved å spre investeringene blir dårligere. Hvor mye risikoen vil øke avhenger bl.a. av i hvilken grad investeringsmulighetene begrenses og hvor stor del av fondet retningslinjene skal gjelde for. En har imidlertid ikke tilstrekkelige holdepunkter for å anta at avkastningen blir systematisk høyere eller lavere som følge av supplerende retningslinjer. I brev av 16. mars 1999 til Finansdepartementet, som følger som vedlegg til denne meldingen, skriver Norges Bank:

«Den siste årsaken til at forvaltere tar miljøhensyn ved sine investeringer er at enkelte mener at dette vil bidra til å sikre en høy avkastning på aksjeinvesteringene. Tankegangen er at bedrifter som tar miljøspørsmål på alvor driver en fremtidsrettet virksomhet som over tid vil resultere i god avkastning for investorene. Det er imidlertid vanskelig å finne empirisk belegg for dette synet. De arbeidene vi kjenner til konkluderer med at det å velge ut et begrenset antall bedrifter etter spesielle miljøkriterier ikke har noen systematisk innvirkning på avkastningen til en aksjeportefølje. Hvis en velger å ekskludere et stort antall bedrifter eller samtlige bedrifter i noen næringer, er det vanskelig å vurdere konsekvensene for avkastningen. Det har sammenheng med at porteføljen da vil få egenskaper som avviker betydelig fra egenskapene til en portefølje som ikke er underlagt miljøkriterier. Dermed vil avkastningen til porteføljen variere mye i forhold til avkastningen til referanseindeksen. Dette gjør det vanskelig å vurdere om det er noe systematikk i avkastningsforskjellene. I en slik situasjon vil en trenge avkastningsdata for mange år før det er mulig å trekke en konklusjon, men slike data er foreløpig ikke tilgjengelig. Begrensninger på fondets investeringsmuligheter vil imidlertid gi et dårligere bytteforhold mellom avkastning og risiko. Med dårligere bytteforhold menes at for en gitt avkastning vil risikoen øke. Hvor mye dårligere bytteforholdet blir avhenger naturlig nok av hvor store begrensninger en innfører på investeringsmulighetene.»

For en investor som ikke benytter særskilte retningslinjer, er det mulig å øke den forventede avkastningen på investeringene ved å velge en høyere finansiell risiko. Miljøretningslinjer i form av begrensninger på investeringene vil imidlertid trolig føre til høyere risiko uten kompensasjon i form av høyere forventet avkastning. Dette representerer i så fall et tap i forhold til den avkastningen en kunne forvente dersom en valgte å ta mer risiko utelukkende gjennom finansmarkedet, og uten å endre retningslinjene. Den praktiske betydningen av dette vil imidlertid være avhengig av hvor stor del av fondet som forvaltes etter nærmere retningslinjer. Begrensninger på investeringsmulighetene vil kunne forrykke den balansen mellom risiko og forventet avkastning som anbefalingen om å inkludere aksjer i fondets portefølje bygget på.

Som omtalt i avsnitt 3.4.1.2 ovenfor, er både avkastningsmålingen og risikostyringen i petroleumsfondet betinget av at det finnes en representativ referanseportefølje for fondet. Når en innfører restriksjoner på investeringene, er det nødvendig å etablere en spesialtilpasset referanseportefølje for den delen av fondet som blir underlagt slike restriksjoner for å kunne videreføre dagens system for risikostyring og representative målinger av avkastningen. Norges Bank skriver i brevet av 16. mars:

«Referanseporteføljen for Petroleumsfondets aksjeinvesteringer er i dag Financial Times/Standard&Poors-indeksen. Norges Bank har kartlagt med leverandøren muligheten for å konstruere og vedlikeholde en skreddersydd indeks for forvaltningen av Petroleumsfondet med utgangspunkt i en liste over bedrifter som tilfredsstiller miljøkriteriene. Hovedkonklusjonen er at leverandøren er villig til å gjøre dette. De skreddersydde indeksene kan leveres med samme hyppighet og detaljeringsnivå som de offisielle indeksene. Dette vil imidlertid kreve større ressurser hos indeksleverandøren og dermed et høyere honorar.

Med utgangspunkt i de offisielle referanseindeksene og en liste over bedrifter som passerer miljøkriteriene, vil indeksleverandøren kunne lage skreddersydde referanseindekser for Petroleumsfondet. Slike skreddersydde indekser vil ha to viktige funksjoner. For det første vil de være utgangspunkt for evalueringen av Norges Banks forvaltning. For det andre vil indeksene gjøre det mulig å studere konsekvensene av miljøkriteriene. Det siste kan gjøres ved å sammenlikne avkastningen på de offisielle indeksene med avkastningen på de skreddersydde indeksene. Dette er mulig så lenge forskjellene mellom de to typer indekser utelukkende kan tilskrives implementeringen av miljøkriterier. Dette krever imidlertid at en fortløpende må vurdere de bedriftene som med ujevne mellomrom blir inkludert i de offisielle indeksene. Dette kan skje med så lite som fire dagers varsel. I løpet av denne perioden må det følgelig avklares om bedriften oppfyller miljøkriteriene eller ikke. Det er selvfølgelig et alternativ at sammensetningen til den skreddersydde indeksen holdes stabil over en lengre periode (kvartal eller år). Ulempen ved dette er at en mister muligheten til å vurdere effekten av miljøkriteriene siden forskjellen mellom de offisielle indeksene og de skreddersydde indeksene ikke lenger bare skyldes miljøkriteriene, men også ulik frekvens for oppdatering av indeksene.

I Europa, USA og Canada er det realistisk å legge til grunn at samtlige bedrifter i fondets referanseindekser kan vurderes ut fra kriteriene. Etter hvert som fondet vokser kan det imidlertid være at de gjeldende referanseindekser ikke gir en tilstrekkelig spredning av fondets investeringer. Det kan da være aktuelt å bruke referanseindekser som inneholder flere bedrifter enn dagens referanseindekser. Dersom det skjer, kan det bli vanskelig å anvende miljøkriteriene på alle bedriftene i indeksene. Da vil de skreddersydde indeksene få egenskaper som avviker betydelig fra de offisielle indeksene, og en kan ikke lenger vurdere konsekvensene av miljøretningslinjer ved å sammenlikne avkastningen på de offisielle indeksene og de skreddersydde indeksene.»

Referanseporteføljen danner også grunnlaget for å kunne drive kostnadseffektiv indeksforvaltning. Videre vil omlegging av porteføljen kunne ha betydning for forvaltningskostnadene på flere måter. Norges Bank skriver om dette:

«En eventuell innføring av miljøkriterier for forvaltningen av Petroleumsfondet vil ikke endre forvaltningsmodellen for aksjeinvesteringene. Både indeksforvaltningen og den aktive forvaltningen vil la seg videreføre basert på en ny referanseindeks og et veldefinert investeringsunivers. Det vil imidlertid knytte seg kostnader både til den umiddelbare omleggingen av fondets faktiske investeringer som følge av en ny referanseindeks og et annet investeringsunivers, og økte kostnader knyttet til den løpende forvaltningen av aksjeinvesteringene. Indeksforvaltning mot en skreddersydd referanseindeks vil gjøre det vanskeligere å oppnå riktig markedseksponering på en kostnadseffektiv måte. Det er også rimelig å legge til grunn at muligheten for å skape meravkastning gjennom aktiv forvaltning reduseres dersom en vesentlig del av investeringsuniverset faller bort.»

Med dagens referanseportefølje og rammen for relativ volatilitet har Finansdepartementet sikret at sammensetningen av petroleumsfondet i en viss grad tilsvarer den sammensetningen som brukes av andre fond. Dette gir også muligheter for kostnadsbesparelser gjennom bruk av kryssing ved aksjekjøp, som omtalt i avsnitt 3.4.1.2 ovenfor. Dersom en innfører vesentlige endringer i porteføljesammensetningen, vil denne muligheten bli redusert. I det vedlagte brevet skriver Norges Bank:

«Dersom flere av de større selskapene innenfor dagens referanseportefølje fjernes, vil likviditeten til de aksjene som er igjen i referanseporteføljen bli lavere. Likviditeten er et mål på hvor kostbart det er å gjennomføre transaksjoner. Fallende likviditet vil bety økte transaksjonskostnader når nye midler skal inn i Petroleumsfondet. De lave kostnadene ved indeksforvaltning baserer seg blant annet på muligheten for at indeksforvalteren skaffer aksjene ved å bytte porteføljer internt, uten å benytte meglerapparatet. Dersom en skreddersydd referanseportefølje avviker vesentlig fra de offisielle indeksene, reduseres mulighetene for å nyttiggjøre seg slike handler, og transaksjonskostnadene øker.»

I forskriften for forvaltning av petroleumsfondet er det nedfelt at Norges Banks oppgave som forvalter er å søke en høyest mulig avkastning innenfor de retningslinjene som gis av Finansdepartementet. Dette betyr at Norges Bank ikke samtidig kan gis andre mål for forvaltningen uten at det oppstår målkonflikter. Miljøretningslinjene som fastsettes må derfor være så presise at det å velge ut selskaper blir en rent mekanisk prosess som ikke krever bruk av skjønn verken hos Norges Bank eller eksterne forvaltere. Dette er også en forutsetning for å kunne gjennomføre representative avkastningsmålinger, og for å kunne teste i ettertid om miljøretningslinjene er fulgt.

I praksis har det imidlertid vist seg svært vanskelig å spesifisere retningslinjene så entydig at utvelgelse av selskaper kan bli en helt mekanisk prosess basert på anvendelse av oppsatte kriterier. Det vil alltid oppstå tvilstilfeller med hensyn til hva som regnes som del av selskapet, hvordan en håndterer selskaper som flyttes, kjøpes opp eller restruktureres osv. Dette gjør at skillet mellom miljøvennlige selskaper og andre i noen grad må trekkes ved hjelp av skjønn. Kravet til klare ansvarsforhold innebærer at dette skjønnet må forankres på politisk nivå. Dette vil kunne bli uhyre krevende når de samlede investeringsmulighetene omfatter om lag 20 000 selskaper.

Norges Bank skriver videre i brev av 16. mars:

«Når listen over de miljøkriterier en ønsker å bruke er definert, må en vurdere de enkelte bedriftene opp mot disse kriteriene. Det krever at en har kunnskap om hver enkelt bedrifts virksomhet. Det er en svært ressurskrevende oppgave å samle inn slik informasjon. Fondets investeringsunivers består av rundt 20.000 bedrifter, og det vil være en tilnærmet umulig oppgave å vedlikeholde en database med miljøinformasjon om så mange bedrifter. Det er derfor nødvendig å avgrense investeringsuniverset betydelig dersom en skal innføre miljøkriterier i forvaltningen av Petroleumsfondet. En måte å gjøre dette på er å ta utgangspunkt i de bedriftene som inngår i fondets referanseportefølje. Det er i overkant av 2.000 bedrifter i 21 forskjellige land. I mange av disse landene er tilfredsstillende miljøinformasjon ikke tilgjengelig. Det gjelder særlig de asiatiske landene. Det betyr at en først og fremst må konsentrere arbeidet med miljøretningslinjer om de rundt 1400 bedriftene som inngår i fondets referanseindekser i Europa, USA og Canada. Disse aksjemarkedene dekker 80 prosent av fondets aksjeinvesteringer, samtidig som bedriftene i referanseindeksene representerer rundt 85 prosent av hvert lands aksjemarked målt ved markedskapitaliseringsverdi. I tillegg vil det være mulig å skaffe miljøinformasjon om et begrenset antall bedrifter utenfor referanseindeksene. Det betyr at miljøretningslinjer vil kunne dekke en viktig del av fondets investeringsunivers. Det er imidlertid verdt å merke seg at de bedriftene som i utgangspunktet kan dekkes av miljøanalysene bare utgjør en liten andel av det samlede antallet bedrifter som i dag er i fondets investeringsunivers. Når en i tillegg tar ut de bedriftene som ikke passerer kriteriene, er det åpenbart at miljøretningslinjer vil representere en betydelig innsnevring av fondets investeringsunivers. En slik endring i investeringsuniverset vil ha konsekvenser for både risiko og forvaltningskostnader. Dette diskuteres senere i brevet.

Selv om en velger å konsentrere arbeidet med miljøretningslinjer om de rundt 1400 bedriftene i fondets referanseindeks i USA, Canada og Europa, vil det være svært ressurskrevende å på egenhånd bygge og vedlikeholde en miljødatabase for et så stort antall bedrifter. Det finnes imidlertid konsulentselskaper som har spesialisert seg på å samle inn miljøinformasjon om bedriftene i disse landene. I arbeidet med miljøretningslinjer kan det derfor være naturlig å ta utgangspunkt i databasene som disse konsulentselskapene har utviklet. Det er imidlertid usikkert om disse databasene inneholder den informasjon som er mest relevant for de spesifikke miljøhensyn en ønsker å ivareta.»

Det heter videre at:

«Siden konsulentselskapene vil ha en sentral rolle i arbeidet med miljøretningslinjer, er det viktig å foreta en grundig vurdering av disse selskapene. Analysene som konsulentselskapene gjør vil kunne få store konsekvenser for aksjeeksponeringen i petroleumsfondet, og de samme krav til kvalitet og etterrettelighet må stilles til disse selskapene som til de som utfører den operative forvaltningen. I en vurdering av selskapene er det blant annet viktig å se nærmere på hvilke kilder de bruker, hvordan informasjonen analyseres, hvordan selskapene er organisert, hvor mye ressurser de har og om det kan oppstå interessekonflikter med aktiviteter selskapene driver på andre områder (som for eksempel egenforvaltning av aksjer). Det er også verdt å merke seg at markedet for denne typen tjenester er begrenset. Dersom det viser seg at et konsulentselskap ikke kan levere et produkt av tilstrekkelig kvalitet, finnes det få alternative selskaper å bruke.»

Det er således ikke uproblematisk å benytte eksterne informasjonskonsulenter til å samle datagrunnlaget som brukes til å plukke ut hvilke bedrifter som tilfredsstiller miljøkravene. Datagrunnlaget dekker et begrenset geografisk område og er i noen tilfeller noe omtrentlig med hensyn til det å identifisere de mest miljøeffektive bedriftene. Av hensyn til det omfattende arbeidet det krever å opprettholde databaser over enkeltbedrifter, må en imidlertid forvente at det å kjøpe slik informasjon eksternt vil være langt mer kostnadseffektivt enn å opprette en egen organisasjon for slik datainnsamling. Det er også grunn til å forvente at både utbredelsen av og kvaliteten på de tjenester som tilbys vil kunne forbedres på noen års sikt. Det vil i denne sammenhengen kunne bidra positivt om store investorer som petroleumsfondet er med på å øke fokus og aktivitet på området gjennom å kjøpe tjenester fra eksterne konsulenter.

Beslutningen om hvorvidt en skal legge til grunn supplerende retningslinjer for forvaltningen av fondet må bygge på en avveining mellom de kostnadene og ulempene som er nevnt ovenfor og de sannsynlige gevinstene i form av miljømessige forbedringer. Norges Bank uttrykker i sitt brev at den miljømessige effekten av å legge til grunn slike særskilte kriterier for forvaltningen kan være usikker. Det heter blant annet:

«Et sentralt spørsmål er om miljøretningslinjer for petroleumsfondet vil ha positive effekter på verdens miljø. I prinsippet vil en forvente at slike effekter vil oppstå dersom retningslinjene er relevante for formålet og dessuten fører til at bedrifter som ikke oppfyller kriteriene må betale en høyere pris på å innhente egenkapital enn andre. Dette vil gi disse bedriftene et insentiv til å arbeide mer med miljøspørsmål. Med den størrelse og likviditet verdens aksjemarkeder har, er det imidlertid svært usikkert om innføring av miljøretningslinjer for petroleumsfondet vil ha noen effekt. Det er mer sannsynlig at en får en effekt dersom mange investorer bruker de samme miljøkriteriene, men vi vet ikke om andre investorer vil gjøre det. Det er følgelig usikkert hvilken effekt en beslutning som begrenser petroleumsfondets investeringsmuligheter vil ha på verdens miljø.»

Til tross for de problemene som er nevnt ovenfor, har Regjeringen kommet til at de positive effektene av å innføre supplerende retningslinjer for forvaltningen av petroleumsfondet mer enn oppveier ulempene. Ved å stille krav til investeringene vil en kunne virke som en pådriver når det gjelder å bidra til å bedre offentlig tilgjengelig informasjon om miljøforhold ved enkeltselskapers virksomhet, blant annet gjennom å gi oppdrag til de fagmiljøene som har spesialisert seg på dette. Dessuten vil slike tiltak være et signal til omverden om at en tar slike problemer på alvor. Dette gir håp om at andre investorer etter hvert vil stille tilsvarende krav til sine investeringer, noe som forsterker effekten av de retningslinjene som er valgt for petroleumsfondet.

Regjeringen har som nevnt i innledningen til dette avsnittet kommet fram til tre tiltak som skal bidra til at en gjennom forvaltningen av Statens petroleumsfond i større grad kan bidra til å fremme hensyn knyttet til etikk og miljø. En vil for det første skille ut en mindre del av fondet som forvaltes etter særskilte miljøkriterier. Dessuten vil en åpne for aktiv bruk av stemmerettene knyttet til fondets aksjer for å fremme hensynet til menneskerettigheter og miljø. I tillegg mener Regjeringen at hele fondet bør forbys å investere i selskaper som har tobakksproduksjon som sin hovedaktivitet. De enkelte tiltakene er nærmere beskrevet nedenfor.

Regjeringen tar sikte på at den delen av fondet som skal forvaltes etter særskilte miljøretningslinjer («miljøfondet») ved opprettelsen tildeles en kapital på 1 mrd. kroner, og at framtidig avkastning og tap på denne kapitalen tilfaller eller belaster denne delen av fondet. En portefølje på 1 mrd. kroner tilsvarer om lag 1,5 pst av fondets nåværende aksjeplasseringer. Det legges vekt på at miljøfondets størrelse ikke angis som en fast prosentsats av det samlede fondet, ettersom dette ville kreve overføringer mellom miljøfondet og resten av fondet i perioder der verdiutviklingen for de to delene er ulik. Dette ville gi vesentlig større transaksjonskostnader og mer komplisert resultatmåling for begge delene av fondet.

Størrelsen på miljøfondet vil bli vurdert på nytt etter tre år, med tanke på en eventuell økning av den innskutte kapitalen. Før en utvider kapitalen må det imidlertid foretas en grundig evaluering av de økonomiske og miljømessige resultatene. Regjeringen anser 1 mrd. kroner i startkapital for å utgjøre en passende størrelse på fondet i denne første fasen.

Regjeringen legger i utgangspunktet opp til å fastsette mest mulig detaljerte miljøkriterier og å benytte eksterne konsulenter til å vurdere hvilke bedrifter som oppfyller dem. Listen over godkjente bedrifter gis til Norges Bank, som selv kan kjøpe og forvalte de aktuelle aksjene. Det må gis nærmere retningslinjer for dette. I første omgang bør en antakelig sikte mot at banken fordeler investeringene mellom de aktuelle selskapene i forhold til selskapenes markedsverdi.

Det må være en forutsetning at kriteriene som brukes er mest mulig objektive og etterprøvbare. En aktuell ordning kan være å basere kriteriene på de ordningene som er under etablering i enkelte land og som omtales som såkalt miljøsertifisering eller krav til miljørapportering. Eksempler på miljøsertifikater kan være ISO14001, EMAS eller CERES. Dette er positive kriterier i den forstand at man inkluderer alle selskaper som oppfyller kriteriet. Disse kriteriene har den fordelen at de oppmuntrer bedriftene til åpenhet om miljøforhold og oppslutning om internasjonale standarder på området. Foreløpig ser det imidlertid ut til at data om sertifisering og rapportering bare er tilgjengelig for Nord-Amerika og enkelte land i Europa. Det kan derfor bli nødvendig å avgrense miljøfondets investeringer til disse regionene. En vil også vurdere å benytte miljøeffektivitet som kriterium, blant annet basert på kriterier utarbeidet av World Business Council for Sustainable Development. Konkrete kriterier for miljøeffektivitet kan baseres på for eksempel forurensningsnivå, energibruk eller ressursbruk pr. produsert enhet. Foreløpig synes det imidlertid vanskelig å skaffe det datagrunnlag som er nødvendig for å kunne legge disse kriteriene til grunn. Det vises for øvrig til omtalen av spørsmålet om utvidelse av petroleumsfondets landliste i neste avsnitt. Dersom listen over land fondet kan investeres i blir utvidet, anses det som urealistisk å få tilstrekkelig informasjon til å anvende miljøkriterier for plasseringer i de nye landene.

Regjeringen mener det må ligge fast at både hovedfondet og det utskilte miljøfondet skal ha lave eierandeler i enkeltselskaper, jf. at petroleumsfondet i dag har en eierandelsbegrensning på 1 pst. i hvert enkelt selskap. Det legges opp til at en tilsvarende ramme bør gjelde for fondets samlede investeringer, dvs. for miljøfondet og resten av fondet under ett.

Regjeringen tar sikte på at det første innskuddet i miljøfondet skal skje så snart det er praktisk mulig i løpet av år 2000. Innskuddet vil i utgangspunktet skje i forbindelse med en av de kvartalsvise overføringene til petroleumsfondet.

Regjeringen vil legge opp til at en skal søke å fremme hensyn knyttet til menneskerettigheter og miljø gjennom å benytte seg av stemmeretten knyttet til petroleumsfondets aksjer. Dette vil kreve en endring av § 10 i forskrift for forvaltning av petroleumsfondet av 3. oktober 1997 der det bl.a. heter: «Norges Bank skal ikke utøve eierrettigheter knyttet til aksjer med mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle interesser». Ved vurdering av bruk av stemmerett til å fremme hensyn til menneskerettigheter og miljø, har en bl.a. lagt vekt på at en slik ordning ikke vil ikke påvirke porteføljens sammensetning.

Det vil i første omgang bli lagt opp til at stemmerettighetene benyttes i de tilfeller der det er fremmet forslag i forbindelse med selskapenes årsmøter knyttet til menneskerettigheter og miljø. En vil måtte skaffe seg erfaring med de praktiske sidene ved gjennomføring av dette før det eventuelt blir aktuelt å vurdere om det på vegne av fondet skal fremmes egne forslag til vedtak på slike områder. Det vil ikke være mulig eller hensiktsmessig for departementet å være i direkte dialog med enkeltselskaper om slike spørsmål på andre måter enn dette. Det vil heller ikke være mulig å ta stilling til eventuelle spørsmål som måtte tas opp på selskapenes årsmøter uten å ha vært sendt ut til aksjonærene på forhånd. Dette må bl.a. ses i lys av at fondet for tiden er investert i over 2 000 selskaper, og at antallet selskaper i porteføljen må forventes å øke i tiden framover. En tilfredsstillende oppfølging av bruk av stemmeretter etter opplegget som er skissert her vil derfor i seg selv være en svært krevende oppgave.

Antall forslag av denne karakter varierer fra land til land. Dette har bl.a. sammenheng med lovreglene i de enkelte land når det gjelder f.eks. antall aksjer som kreves for å fremme egne forslag. Videre er det ulikheter mellom land når det gjelder tradisjoner for at eiere forsøker å påvirke bedriftene aktivt på denne måten. En vil derfor i første omgang prioritere arbeidet med å etablere tilfredsstillende systemer for å håndtere stemmegivning i USA og enkelte vesteuropeiske land. Departementet anslår på usikkert grunnlag at det for petroleumsfondets portefølje samlet vil være fra 100 til 300 slike forslag i året som det skal tas stilling til. Utviklingen internasjonalt synes å gå i retning av at flere investorer benytter stemmerettene knyttet til sine aksjer for å fremme sosiale og etiske hensyn. Antallet forslag en må ta hensyn til vil i så fall måtte antas å øke over tid.

Regjeringen legger opp til at det utarbeides et sett med retningslinjer for hvordan en skal utøve stemmeretten knyttet til fondets aksjer. Slike stemmeregler vil forankres i Stortinget ved at de legges fram i meldings form. Regjeringen legger opp til at det ikke skal stemmes dersom det blir framsatt forslag som ikke dekkes av de reglene som er satt opp på forhånd. Det vil hvert år bli lagt fram en oversikt over hvordan stemmeretten til aksjene har blitt brukt i ulike saker.

De praktiske sidene ved å utøve eierrettigheter vil bli nærmere vurdert. Det finnes egne selskaper som har spesialisert seg på å utøve stemmerett på vegne av investorer etter kriterier som investorene selv setter opp, og å håndtere de praktiske spørsmålene knyttet til dette. Det vil være aktuelt å gi et slikt selskap fullmakt til å utøve fondets eierrettigheter etter bestemte retningslinjer, så langt disse selskapene kan tilrettelegge for stemmegivning i de selskapene petroleumsfondet er investert i. Et annet alternativ vil være at stemmeretten utøves av fondets globale depotinstitusjon, dvs. den institusjonen som på vegne av Norges Bank bl.a. deponerer verdipapirer og registrerer eierrettigheter. I så fall må det gis konkrete anvisninger for hvordan depotbanken skal stemme på petroleumsfondets vegne i det enkelte tilfelle. Norges Bank vil ikke være involvert i skjønnsmessige vurderinger når det gjelder stemmegivningen.

Regjeringen vil videre gå inn for at Statens petroleumsfond ikke skal tillates å investere i selskaper som har produksjon av tobakksprodukter som sin hovedaktivitet. Det vises i denne forbindelse særlig til at Verdens helseorganisasjon (WHO) har gjort kampen mot tobakk til et hovedsatsingsområde på grunn av de alvorlige helsefarene knyttet til tobakksbruk. Regjeringen legger også vekt på at det å utelukke slik virksomhet vil være relativt enkelt å håndtere i praksis, i motsetning til en rekke andre mulige utelukkelseskriterier.

Det kan tenkes ulike måter å skille ut tobakksprodusenter på, ettersom mange av de aktuelle selskapene også har betydelige aktiviteter innenfor andre sektorer. Som nevnt ovenfor, vil det være av avgjørende betydning for både avkastningsmåling og risikostyring at tilpasningen skjer på en slik måte at fondet fortsatt vil ha en representativ referanseportefølje. En tilpasning av referanseporteføljen som innebærer at en utelukker selskaper på tvers av den sektorinndelingen som gjelder for de etablerte indeksene, ville medføre store praktiske problemer og kostnader til vedlikehold av referanseporteføljen. Den eneste løsning Regjeringen anser som aktuell i praksis er således at klassifiseringen følger den sektorinndelingen som brukes i aksjeindeksene som inngår i fondets referanseportefølje.

Restriksjoner på petroleumsfondets muligheter til å investere i tobakksselskaper betyr at fondet må avhende de eksisterende aksjene i disse selskapene. Disse investeringene utgjorde ved utgangen av 1998 til sammen vel 500 mill. kroner eller vel 0,7 pst. av fondets samlede aksjeinvesteringer, fordelt på 12 selskaper i ulike deler av verden. Det vil bare være tobakksselskaper i de indeksene som inngår i referanseporteføljen som vil bli utelukket. Av hensyn til faren for markedspåvirkning i forbindelse med avhending av de eksisterende aksjene i disse selskapene, vil en gi Norges Bank en viss tid til å avhende aksjene. En legger imidlertid til grunn at aksjene vil være avhendet innen utgangen av inneværende år.