Innhold:

Etiske hensyn i forvaltningen av Petroleumsfondet
Regjeringens vurderinger
Komitéens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Ap, Høyre, FrP og Steinar Bastesen
Komiteens medlemmer fra KrF, Sp og Venstre
Komitéens medlem fra SV

Etiske hensyn i forvaltningen av Petroleumsfondet

Sammendrag

Bakgrunn

Statens petroleumsfond er et finanspolitisk styringsredskap for å synliggjøre bruken av petroleumsinntektene og å sette til side de store budsjettoverskuddene for å dekke framtidige utgifter. Det har vært bred enighet i Stortinget om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning med moderat risiko, for på den måten å bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Deler av fondets kapital er plassert i aksjer. Eierandelen i enkeltselskaper er liten, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps, børs og verdipapirlovgivning.

Nærmere om forholdet til Norges folkerettslige forpliktelser

Det har i den offentlige debatt vært reist spørsmål om staten gjennom Petroleumsfondet kan sies å bryte internasjonale avtaler eller norsk gjennomføringslov dersom det investeres i selskaper med virksomhet som er regulert etter internasjonale avtaler som Norge er part i. Spørsmålet har særlig blitt reist i forhold til Norges forpliktelser under minekonvensjonen.

Det følger av minekonvensjonen at en stat som er part, bl.a. ikke skal medvirke til produksjon av antipersonellminer.

Justisdepartementets lovavdelings vurderinger av forholdet til minekonvensjonen er omtalt i avsnitt 3.5.1.4 i meldingen.

Regjeringens vurderinger

Regjeringen er opptatt av at etiske hensyn også tillegges vekt i forvaltningen av Petroleumsfondet. Det legges til grunn at forvaltningen av Statens petroleumsfond skal være i tråd med målene for norsk utenrikspolitikk. I retningslinjene for forvaltningen av Statens petroleumsfond stilles det krav om at de forvalterne som får i oppdrag å forvalte deler av Petroleumsfondet, har utarbeidet betryggende interne etiske retningslinjer for sin egen virksomhet.

Spørsmålet om å ta etiske hensyn er ofte reist i tilknytning til forvaltningen av Statens petroleumsfond. Problemstillingen er imidlertid like relevant for annen statlig virksomhet.

Dersom en skulle velge å etablere regler som på forhånd begrenser Petroleumsfondets investeringsmuligheter på grunnlag av en gitt virksomhet, vil dette kunne være inkonsistent i forhold til for eksempel statlig forretningsdrift eller statlige innkjøp. Staten har betydelige eierinteresser i norske selskaper som driver mange typer virksomhet, også virksomhet som vil kunne være i strid med et gitt sett av regler. Det er nærliggende å tro at selskaper med statlig eierandel vil kunne levere til eller kjøpe varer fra selskaper som ville ha blitt utelukket fra Petroleumsfondet hvis investeringsmulighetene skulle begrenses etter et slikt regelsett. Det er også mulig at staten gjennom selskaper med statlig eierandel likevel vil kunne ha eierandeler i selskaper som eventuelt ville ha blitt utelukket fra Petroleumsfondet. Det kan også oppstå situasjoner der staten ville stå i et direkte forretningsforhold til selskaper som ville være utelukket, f. eks. gjennom leveranser til forsvaret.

Det vil være vanskelig å finne en egnet avgrensning for hvilke aktiviteter som eventuelt skulle omfattes av regler som på forhånd begrenser fondets investeringsmuligheter. I den offentlige debatten har det ofte vært trukket fram produksjon av våpen, tobakk og alkohol, brudd på menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter eller utnyttelse av barnearbeid, samt virksomhet som kan være miljøskadelig, f.eks. genmodifisering. Selv om en velger ett eller flere kriterier, vil det likevel kunne trekkes fram kritikkverdige forhold om enkeltbedrifter. Videre vil det være vanskelig å komme fram til kriterier som er objektive og behandler alle selskaper likt. Virksomheter i ulike deler av næringslivet er sterkt innvevd i hverandre. Det vil være en utfordring å avgrense seg i forhold til leverandører, kunder, deleide selskaper etc.

Stortinget behandlet spørsmålet om etiske hensyn i forvaltningen av Statens petroleumsfond så sent som i 1999. En vedtok da å opprette Miljøfondet, som ble etablert 31. januar 2001, og det ble forutsatt at retningslinjene for dette fondet skal ligge fast i tre år. Deretter skal Miljøfondets økonomiske og miljømessige resultater evalueres med tanke på en eventuell utvidelse av kapitalen, og det er naturlig at også utvalgskriteriene for selskapene i fondet da vurderes på nytt. Erfaringene i forbindelse med evalueringen av Miljøfondet vil gi et godt grunnlag for å vurdere hvordan en på en bedre måte kan ivareta etiske hensyn i forvaltningen av det samlede Petroleumsfondet.

En bør være varsom med å anvende Statens petroleumsfond som et aktivt virkemiddel til å fremme andre politiske målsettinger. Dette er sammenfallende med hvordan Norge har innrettet salget av petroleumsressursene, hvor det har vært lagt til grunn at beslutninger knyttet til hvem som skal kjøpe norsk olje og gass, ikke skal inngå som en del av utenrikspolitikken, så lenge det ikke er snakk om boikottiltak vedtatt av FN e.l.

Regjeringen har derfor som utgangspunkt at det ikke bør etableres regler som begrenser Petroleumsfondets investeringsmuligheter på grunnlag av en gitt virksomhet. Enkelte av eksemplene som har vært trukket fram den siste tiden, blant annet en mulig produsent av antipersonell landminer i Singapore, viser imidlertid at investeringer i enkelte selskaper stiller oss overfor spesielt vanskelige juridiske, etiske og politiske dilemmaer. En har så langt ikke fått bekreftet påstander om at selskaper som Petroleumsfondet investerer i faktisk produserer antipersonell landminer. Dersom Petroleumsfondet er investert i et selskap som produserer antipersonell landminer, kan det ikke utelukkes at staten bryter minekonvensjonen. Det vises til brevet fra Justisdepartementets lovavdeling som er omtalt i avsnitt 3.5.1.4 i meldingen. Slike eksempler viser at det er nødvendig å sette ytterligere etiske rammer for Petroleumsfondets virksomhet.

Regjeringen vil derfor ta initiativ til å endre forskriften for forvaltningen av Statens petroleumsfond på en slik måte at det er mulig at en i helt spesielle situasjoner kan utelukke enkeltselskaper. Departementet arbeider på denne bakgrunn med å etablere en uttrekningsmekanisme som innebærer at Finansdepartementet, etter en nærmere juridisk og faktisk vurdering, kan bestemme at selskaper tas ut av investeringsuniverset for Petroleumsfondet dersom aksjeeiet i slike selskaper kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.

Regjeringen tar sikte på å komme tilbake med en bredere redegjørelse om dette i Nasjonalbudsjettet 2002.

Vektlegging av etiske hensyn i forvaltningen av Statens petroleumsfond, slik Regjeringen legger opp til, vil kunne ha en viss holdningsskapende effekt og vil kunne være et positivt bidrag i den internasjonale dialogen om disse spørsmålene. Regjeringen vil derfor ha spørsmålet om etiske rammer for Petroleumsfondet fortløpende til vurdering.

Komiteens merknader

Komiteen viser til sine respektive merknader i Innst. S. nr. 320 (2000-2001) til Dokument nr. 8:79 (2000-2001).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Steinar Bastesen tar dette til orientering.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre mener at uroen omkring investeringer i Petroleumsfondets regi viser at det er behov for en gjennomgang av fondets plasseringer av aksjer internasjonalt og kriteriene for disse. Dette gjelder bl.a. investeringer i bedrifter som produserer landminer og som er involvert i produksjon av utarmet uran. Disse medlemmer mener det er behov for en mer etisk forvaltning av investeringene og viser til at sentrumspartiene hele tiden har ønsket å etablere etiske retningslinjer for Oljefondet som tar mer hensyn til menneskerettigheter og miljø. Dette krever imidlertid både standardiserte kriterier for hva slags miljøhensyn og menneskerettigheter man snakker om, og hva som kan betegnes som brudd med slike. Det krever dessuten system som kan håndtere den type informasjon for investeringer i såpass store beløp.

Disse medlemmer viser til at sentrumsregjeringen foreslo i Revidert nasjonalbudsjett i 1999 tre tiltak for å bidra til en mer etisk forvaltning av Petroleumsfondet, etablering av et miljøfond (1), bruk av stemmeretten i selskaper en gikk inn i for å ivareta menneskerettigheter (2) og miljø og forbund mot investeringer i tobakk (3). Bare miljøfondet fikk flertall i Stortinget. Fordi utviklingen av system for mer etiske internasjonale investeringer ikke var kommet langt nok på dette tidspunktet, var det ikke praktisk mulig å lage retningslinjer for menneskerettigheter og miljø som kunne gjennomføres konsistent innenfor et såpass stort fond som Petroleumsfondet. Etter den tid har imidlertid utviklingen internasjonalt kommet lenger.

Disse medlemmer mener at de forslagene som var fremmet i 1999 må vurderes på nytt, dette gjelder bl.a.:

• Det gjøres aktiv bruk av stemmerettene knyttet til fondets aksjer for å fremme hensynet til menneskerettigheter og miljø.
• Hele fondet forbys å investere i selskaper som har produksjon av tobakksprodukter som sin hovedaktivitet.
• Å utarbeide en rapporteringsordning og en mekanisme for Petroleumsfondet som innebærer at investeringer trekkes tilbake når det viser seg at investeringene er i strid med grunnleggende menneskerettigheter, miljøhensyn og konvensjoner som Norge har undertegnet. Det må lages en liste over slike kriterier som lar seg praktisere. Eksempler på dette er investeringer i bedrifter som bryter det internasjonale forbudet mot å produsere landminer, eller bedrifter som benytter barnearbeid i strid med ILOs internasjonalt ratifiserte konvensjon mot barnearbeid.
• Å ta initiativ internasjonalt for å bidra i videreutviklingen av virkemidler for å etablere etiske retningslinjer for menneskerettigheter og miljø. Her bør et samarbeid med land og andre investorer som er opptatt av dette være viktig.

Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader og forslag i forbindelse med behandling av Dokument nr. 8:79 (2000-2001)

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til Regjeringens syn på denne problemstillingen, som beskrevet i Revidert budsjett for 2001.

Regjeringen er klar på at etiske hensyn tillegges vekt i forvaltningen av Petroleumsfondet, og at forvaltningen av fondet skal være i tråd med målene for norsk utenrikspolitikk. Regjeringen beskriver videre at det stilles krav til at forvalterene av fondet har utarbeidet betryggende interne retningslinjer for sin egen virksomhet.

Dette medlem mener at etiske hensyn strekker seg lenger enn forvalternes interne retningslinjer. Det er et ubestridt faktum at investering i en bedrift er livsnødvendig for bedriften, og at en investering derfor kan ses som en direkte støtte til bedriftens virke. Det er i dette perspektivet etiske hensyn må telle, og det er også årsaken til at dette medlem finner det uakseptabelt at Petroleumsfondet er investert i en bedrift som produserer landminer. Som kjent har Norge ratifisert avtalen om forbud mot produksjon, transport, lagring og bruk av landminer, den såkalte landminekonvensjonen.

Justisdepartementets lovavdeling har vurdert om investering i en bedrift som produserer landminer er i strid med konvensjonen, og har konkludert med at "Det kan derfor ikke utelukkes at staten kan bryte folkerettslige forpliktelser".

Regjeringen argumenterer med at "en så langt ikke fått bekreftet påstander om at selskaper som Petroleumsfondet er investert i faktisk produserer landminer". Dette medlem finner dette noe underlig, ettersom Fredsprisorganisasjonen "International Campaign to Ban Landmines" (ICBL) har definert Singapore som en landmineprodusent, nettopp på grunn av denne bedriften. Representanter for Singapore-regjeringen bekreftet dette så sent som i mars 2001.

Dette medlem er positiv til at Regjeringen vil utarbeide en mekanisme som gjør det mulig å trekke seg ut av en bedrift dersom det viser seg at bedriften kan være i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser. Med bakgrunn i det ovennevnte anser dette medlem landmineprodusenten Singapore Technologies Engineering (STE) som en meget passende kandidat å starte med, og kan overhodet ikke se noen grunn til ikke å trekke investeringene ut umiddelbart.

En uttrekningsmekanisme kan imidlertid aldri erstatte etiske rammer. Mens etiske rammer vil bidra til å være oppdragende på bedrifter med en tvilsom historie, vil en uttrekningsmekanisme kun føre til at bedriften skjuler virksomhet som ikke tåler dagens lys. Dette er også noe man så i forbindelse med landmineprodusenten STE, hvor både ICBL og Singapore-regjeringen bekreftet at bedriften produserte landminer, mens bedriften av innlysende årsaker selv nektet.

Dette medlem vil også presisere det faktum at en uttrekningsmekanisme og etiske retningslinjer fungerer meget godt sammen. Årsaken er selvfølgelig at etiske retningslinjer ikke vil kunne fange opp alle bedrifter med problematisk virksomhet. Regjeringen peker i meldingen på at det er vanskelig å komme frem til objektive kriterier som vil behandle alle bedrifter likt, og at det vil være en utfordring å avgrense seg i forhold til leverandører, deleide selskaper etc. Dette medlem kjenner til motforestillingene og problemene med å utarbeide et perfekt system, men viser til de mange fond som allerede i dag opererer med etiske retningslinjer av forskjellig karakter, mange av dem med god gevinst. Dette medlem advarer mot å stenge Petroleumsfondet utenfor et marked som er raskt voksende, og viser til at en stor aktør som Dow Jones har etablert sin egen indeks for etiske bedrifter, kalt "Dow Jones Sustainability Index".

Dette medlem stiller seg meget skeptisk til en situasjon der globale etiske fond utvikler seg til å bli lønnsomme og vellykkede, og Petroleumsfondet holdes utenfor av prinsipiell motstand til et system som ikke er perfekt.

Dette medlem viser for øvrig til sine merknader i forbindelse med behandlingen av Dokument nr. 8:79 (2000-2001).