3.5.1.4 Uttrekksmekanismen

Det ble i fjor etablert en uttrekksmekanisme for Petroleumsfondet, slik at Finansdepartementet kan utelukke investeringsmuligheter fra fondet hvis slike investeringer kan innebære et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser. Norges folkerettslige forpliktelser følger blant annet av konvensjoner Norge er part i. Det ble opprettet et råd som etter anmodning fra Finansdepartementet skal vurdere om fondets plasseringsmuligheter i finansielle instrumenter kan innebære brudd på disse forpliktelsene. Rådet har vurdert om investeringer i selskapet Singapore Technologies Engineering, som kan være involvert i produksjon av antipersonell landminer, kan innebære et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser. Rådet mener at dette kan være tilfelle. Finansdepartementet har på denne bakgrunn utelukket dette selskapet fra fondets investeringsunivers. Finansdepartementet vil undersøke om Petroleumsfondet kan ha eierandeler også i andre selskaper som produserer antipersonell landminer. Bestemmelsene i konvensjonene om kjemiske og biologiske våpen kan tilsi at også eventuelle investeringer i slike virksomheter vil kunne innebære brudd på folkeretten. Så langt det er mulig vil det bli lagt opp til å undersøke systematisk om Petroleumsfondet er investert i selskaper som produserer slike våpen. Rådet har også fått i oppdrag å vurdere om investeringer i regi av Petroleumsfondet kan innebære brudd på våre folkerettslige forpliktelser når det gjelder menneskerettigheter. Brev av 22. mars fra rådet følger vedlagt. Rådet mener investeringer av Petroleumsfondet i utenlandske bedrifter i utgangspunktet ikke vil utgjøre et brudd på forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjoner.

Rådet skriver bl.a.:

"Petroleumsfondets Folkerettsråd vil etter dette konkludere med at det generelle utgangspunktet er at statene kun har ansvar for menneskerettighetsoppfyllelse der hvor de selv har jurisdiksjon. Jurisdiksjonsbegrepet er i all hovedsak territorielt. Statene har derfor ikke plikt etter menneskerettighetskonvensjonene til å bidra til gjennomføringen av menneskerettigheter i andre stater. Forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjonene innebærer heller ikke at stater har plikt til å unnlate å medvirke til andre staters menneskerettighetsbrudd. Investeringer av Petroleumsfondet i utenlandske bedrifter vil derfor i utgangspunktet ikke utgjøre brudd på forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjoner."

Rådet trekker imidlertid fram enkelte bestemmelser som pålegger partene en særlig aktivitetsplikt:

"Den ovennevnte hovedregel om at menneskerettighetsforpliktelser er avgrenset til egen jurisdiksjon kan i visse tilfeller tenkes å bli noe modifisert. Enkelte menneskerettighetskonvensjoner inneholder særlige bestemmelser som tilsier at statenes forpliktelser strekker seg lengre enn det som er hovedregelen. Dette kan være bestemmelser som pålegger statene å bidra til internasjonalt samarbeid for å bekjempe f.eks. seksuell utnyttelse av barn (FNs konvensjon om barns rettigheter, av 20. november 1989, artikkel 34), eller barnearbeid (ILO-konvensjon 182 av 17. juni 1999 om forbud mot og umiddelbare tiltak for å avskaffe de verste former for barnearbeid, artikkel 8). Når statene er pålagt en plikt til å delta i internasjonalt samarbeid for å bekjempe noe, vil det kunne gjøres gjeldende at det stemmer dårlig overens med denne forpliktelsen hvis den samme staten skulle stille kapital til disposisjon for bedrifter som er involvert i produksjon eller annen virksomhet som man har påtatt seg å bekjempe."

Rådet skriver om aktivitetsplikten i barnekonvensjonens artikkel 34 og 35:

"Det som skiller disse bestemmelsene fra de andre bestemmelser i konvensjonen, er pålegget om å treffe ikke bare nasjonale, men også bilaterale og multilaterale tiltak. Med multilaterale tiltak må man i denne sammenheng anta at det menes internasjonalt mellomstatlig samarbeid for å bekjempe og forhindre bl.a. alle former for seksuell utnytting av barn. Partene har altså en folkerettslig plikt til å "treffe tiltak", det vil si en aktivitetsplikt. Etter ordlyden vil passivitet på dette punktet i teorien altså kunne be traktes som brudd på konvensjonen. I realiteten vil det imidlertid være svært vanskelig å påpeke konkrete brudd på aktivitetsplikten fordi den i seg selv er så uklar. Konvensjonen gir anvisning på at statene skaltreffe "alle nødvendige nasjonale, bilaterale og multilaterale tiltak" for å hindre seksuell utnyttelse av barn i ulike sammenhenger (vår utheving). De må antas at det i stor grad er opp til statene selv å avgjøre hvilke nasjonale tiltak som til enhver tid er nødvendige eller mest hensiktsmessige for å bekjempe barneprostitusjon m.v. Dette gjelder også de ulike formene for multilateralt samarbeid som det vises til i bestemmelsen. Det er ingen anvisninger på hva dette samarbeidet skal bestå i. Når aktivitetsplikten er såvidt uklar, vil det etter forholdene være vanskelig å påpeke konkrete brudd på disse bestemmelsene. Så vidt Rådet kjenner til, har ikke Barnekonvensjonens overvåkningsorgan (Barnekomiteen) hittil påtalt brudd etter bestemmelsene.

Det rettslige utgangspunktet er likevel at ren passivitet fra statenes side vil kunne utgjøre brudd på artikkel 34 og 35. Faktisk motarbeiding av konvensjonens formål gjennom f.eks. investeringer i selskaper som er involvert i produksjon av barneporno e.l. vil derfor kunne sies å harmonere svært dårlig med bestemmelsene. Spørsmålet er om en slik mangel på harmoni vil kunne utgjøre et konvensjonsbrudd. I henhold til Wienkonvensjonen om traktater, artikkel 31, skal en traktat tolkes i samsvar med ordlyden. Man skal derfor være svært tilbakeholden med utvidende fortolkninger av traktattekster. At passivitet på det multilaterale plan kan være forbudt, betyr ikke at man fra det kan slutte at visse former for konvensjonsundergravende aktivitet i utlandet også må være forbudt.

Imidlertid skal man i henhold til samme bestemmelse i Wienkonvensjonen også tolke traktaten i overensstemmelse med traktatens gjenstand og formål. Dette trekker naturligvis i retning av å innfortolke et pålegg om ikke aktivt å motarbeide konvensjonens formål gjennom å tjene penger på konvensjonsstridige tiltak i andre land. Det er tvilsomt om slike formålsbetraktninger alene kan føre til konstatering av rettsbrudd når det ikke ellers objektivt foreligger brudd på en konvensjonsforpliktelse. Det må imidlertid legges til grunn at aktivitetspliktsbestemmelsen er noe mer enn en ren formålsbestemmelse."

Rådet skriver videre om barnekonvensjonens artikkel 34 og 35:

"Rådet finner det etter dette svært lite sannsynlig at investeringer gjennom Petroleumsfondet vil føre til at det konstateres brudd på artikkel 34 eller 35 i Barnekonvensjonen. Konvensjonen sier som nevnt ingenting om at konvensjonspartene plikter å unnlate å medvirke til andre staters menneskerettighetsbrudd. Likevel er det vanskelig å kategorisk avvise at finansiering av aktiviteter som strider mot aktivitetspliktens formål kan hevdes å utgjøre brudd på konvensjonen. Det er ikke utenkelig at Barnekomiteen vil kunne komme til å avgi uttalelser som går langt i retning av å konstatere brudd på artikkel 34 eller 35 for en stat hvis det kunne godtgjøres at den aktuelle staten faktisk bidro til finansiering av f.eks. barnepornografi.

Selv om en investering ikke nødvendigvis utgjør konvensjonsbrudd, vil investeringer som strider mot aktivitetspliktens formål konstituere en lite lojal oppfølging av konvensjonen. Slike betraktninger vil kunne utgjøre et rettslig argument mot å foreta investeringer i selskaper som driver aktivitet som fører til seksuell utnyttelse av barn. Bestemmelsen om internasjonal samarbeidsplikt sammen med konvensjonens formål bør derfor tas i betraktning av Finansdepartementet i en eventuell helhetsvurdering av hvorvidt enkelte investeringsobjekter bør trekkes ut av Petroleumsfondets investeringsunivers."

Rådet konkluderer med at investeringer av petroleumsfondet i utenlandske bedrifter i utgangspunktet ikke vil utgjøre brudd på forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjoner. Enkelte konvensjoner inneholder særskilte regler om aktivitetsplikt i internasjonalt samarbeid for å fremme konvensjonens formål. Rådet skriver at det finnes få holdepunkter for å anta at investeringer i utenlandske selskaper som medvirker til konvensjonsstridige formål vil kunne komme til å bli klassifisert som brudd på aktivitetsplikten. Imidlertid kan det ikke utelukkes at f.eks. internasjonale overvåkningsorganer i særlige tilfeller vil kunne komme til en slik konklusjon. Regjeringen vil følge opp dette. Finansdepartementet vil så langt det er mulig undersøke systematisk om det finnes selskaper i Petrolumsfondet med virksomhet som er i strid med de menneskerettighetskonvensjonene folkerettsrådet har påpekt som pålegger statene en særskilt aktivitetsplikt. Selskaper som eventuelt vil bli identifisert, vil bli behandlet innenfor de etablerte prosedyrene for uttrekksmekanismen. Finansdepartementet vil vurdere hvert enkelt selskap, bl.a. basert på en vurdering fra det folkerettslige rådet for Petroleumsfondet.

Uttrekksmekanismen er juridisk forankret i folkeretten. Stortingsrepresentant Øystein Djupedal foreslo i brev av 12. april 2002 til Statsministeren å endre forskriften for forvaltning av Statens petroleumsfond slik at Finansdepartementet også kan endre fondets investeringsmuligheter ved å utelukke selskaper med virksomhet som "kan være i strid med offisiell norsk utenrikspolitikk". Stortingsrepresentant Djupedal viste spesielt til selskaper som produserer klasebomber i denne sammenhengen. Regjeringen støtter aktivt internasjonalt arbeid som kan lede fram til et forbud mot klasebomber i tråd med Stortingets vedtak. Utenriksministeren gjorde 4. mars i år rede for status for dette arbeidet for Stortinget.

Det er ingen internasjonal konvensjon om klasebomber. Stortingsrepresentant Djupedals forslag innebærer således at en beveger seg bort fra den juridiske forankringen for uttrekksmekanismen. Det å knytte uttrekksmekanismen til norsk utenrikspolitikk ville ikke gi en klar avgrensing og være svært vanskelig å praktisere. Innføring av slike retningslinjer har blitt drøftet og avvist flere ganger i Stortinget. Det er da blant annet blitt lagt vekt på:

• Fondet plasseres i land og selskaper Norge har omfattende samhandel med, og er underlagt de generelle retningslinjene utenrikspolitikken legger for økonomisk samkvem med omverdenen. På samme måte som statens øvrige økonomiske samkvem med andre land, bygger Petroleumsfondets investeringer på at selskaper forholder seg til hjemlandets lover og regler.
• Statens petroleumsfond er et finanspolitisk styringsredskap for å synliggjøre bruken av petroleumsinntektene og å sette til side en stor del av de løpende inntektene for å dekke framtidige utgifter. Siktemålet med fondets plasseringer er å oppnå høy avkastning med moderat risiko. En bør være varsom med å anvende Statens petroleumsfond som et aktivt virkemiddel til å fremme andre mål enn å sikre statens og fellesskapets finansielle sparing.
• Staten er en betydelig eier i norsk næringsliv, enten direkte eller gjennom bl.a. Folketrygdfondet. Det bør være konsistens i praktiseringen av etiske retningslinjer på alle statens områder. Det bør således være like standarder for statens eierskap innenlands og utenlands gjennom Petroleumsfondet. Dersom det gjaldt andre retningslinjer for Petroleumsfondet, ville en kunne oppleve at staten kjøper varer og tjenester fra selskap som ville være utestengt fra Petroleumsfondets portefølje, eller at norske selskaper med statlig eierandel ville være involvert med selskaper som Petroleumsfondet ikke kunne investere i.
• Det ville være vanskelig å finne en egnet avgrensning for hvilke aktiviteter som eventuelt skulle omfattes av regler som på forhånd begrenser fondets investeringsmuligheter. Selv om en velger ett eller flere kriterier, vil det likevel kunne trekkes fram kritikkverdige forhold om enkeltbedrifter. Videre ville det være vanskelig å komme fram til kriterier som er objektive og behandler alle selskaper likt. Virksomheter i ulike deler av næringslivet er sterkt innvevd i hverandre.

Regjeringen mener på denne bakgrunn at man må være varsom med å etablere regler om å utelukke selskaper fra Petroleumsfondet løsrevet fra folkeretten. Slike retningslinjer vil være svært vanskelig å praktisere. Det vil ikke være mulig å finne klart avgrensede og objektive kriterier, og eventuelle beslutninger ville i stor grad måtte baseres på skjønn. Slike regler ville videre lett medføre inkonsistens i forhold til annen statlig virksomhet. Uansett hva slags kriterier man skulle velge, vil det kunne trekkes fram kritikkverdige forhold som angår enkeltbedrifter i fondets portefølje. Regjeringen vil på dette grunnlag holde fast på at uttrekksmekanismen for Petroleumsfondet skal være forankret i våre folkerettslige forpliktelser.