De som utarbeidet FN-pakten i San Fransisco i 1945, hadde ingen klare planer om hvordan uretten i det internasjonale økonomiske systemet skulle bli overvunnet. De reiste ikke spørsmålet om hvordan verden skulle organisere en omfordeling av ressursene til fordel for de fattigste gruppene. Det er karakteristisk at Trygve Lie bare vier ett av 24 kapitler i sin selvbiografi fra FN-tiden til de økonomiske og sosiale oppgavene, enda han kaller dette kapitlet for "Vår tids oppgave". Det var de "politiske" sakene som fanget hovedoppmerksomheten.

Da er det vanskeligere å forstå hvordan generalsekretær Boutros Boutros-Ghali kunne unngå å gjøre bruk av den anledningen hovedforsamlingen i 1992 ga ham til å synge ut om utviklingskravene, i og med at den ba ham utarbeide en "Dagsorden for utvikling". Samme år hadde han lagt fram for Sikkerhetsrådet sin "Dagsorden for fred", som inneholdt en rekke forslag om å styrke FNs fredsskapende og fredsbevarende rolle. Nå hadde han en enestående mulighet til å presentere verden for den sosiale og økonomiske utfordringen: vise at folkenes felles livsrom er begrenset, kreve at de rike land reduserer sitt ressursbruk til fordel for de fattige folkene, stille industrilandene til ansvar for de hjerteløse økonomiske rammevilkårene vi byr utviklingslandene og foreslå radikale reformer for å styrke FN-systemets evne til å utforme en global, menneskeverdig økopolitikk. I stedet la han i mai 1994 fram et vagt og ordrikt dokument som er nesten fritt for konkrete forslag.

FNs generalsekretær må ta mange taktiske hensyn. Han vil ikke støte medlemsstater unødig. Særlig opplever han sannsynligvis at han må vokte seg for å irritere de mektigste statene, som egentlig syns at de selv har styringsansvaret i verden og at FN-systemet er et redskap som bare bør bli brukt i den utstrekning det tjener deres egne formål. Det kan være lettere å fremme forslag om tiltak for å fremme fred i verden enn å røre ved de økonomiske maktforholdene. Men det får jo være grenser for diplomatisk tilpasning. Generalsekretæren skal tjene verdenssamfunnet som helhet. Han må stille krav også til de rike og mektige land om utformningen av en global framtidspolitikk. Vi andre, som ikke trenger ta de samme taktiske hensynene, får hjelpe ham så langt vi evner ved å sette klare og tydelige ord på de oppgavene menneskene må søke å løse i verden i dag.

FN-pakten la til rette grunnlaget for et nettverk av samarbeidende organisasjoner, med ulike hovedformål og arbeidsområder, men også med en god del overlapping. Mye av nettverket ble skapt fra sak til sak. I det øyeblikk en ny oppgave kom i synsfeltet, ble det ofte opprettet et eget organ til å arbeide med saken. Denne strukturen kom til å prege det arbeid FN-systemet etterhvert ble nødt til å aksle for å hjelpe de fattige land til å bedre kårene for innbyggerne sine. FN-familien ble mangfoldig. Systemet ble ikke utformet som noen pyramide med hovedforsamlingen på toppen og generalsekretæren som administrerende direktør for hele virksomheten.

Innenfor rammen av De forente nasjoners organisasjon - altså selve FN - gis det i dag en rekke forskjellige organer som arbeider med bistand til utviklingslandene. Hvert av dem har gjerne sitt eget styre, som rapporterer til det økonomiske og sosiale råd - ECOSOC - og videre til hovedforsamlingen. De viktigste er FNs utviklingsprogram (UNDP), Verdens matvareprogram (WFP), FN's høykommissær for flyktninger(UNHCR) og FN's barnefond (UNICEF). Men som planeter i skiftende baner omkring FN kretser også tolv til fjorten av FNs særorganisasjoner. De fire største er Verdens matvareorganisasjon (FAO), Verdens helseorganisasjon (WHO), Den internasjonale arbeidsorganisasjon (ILO) og FN's organisasjon for utdanning, forskning og kultur (Unesco). Disse organisasjonene er alle opprettet ved egne internasjonale traktater, uavhengig av FN. Noen av dem er også atskillig eldre enn FN. Styrene er relativt tallrike og bygget på geografisk fordeling. Det karakteristiske ved særorganisasjonene - i motsetning til f.eks. Verdensbanken og Valutafondet - er at de alle bygger på prinsippet om en stat en stemme. De har alle ordnet sitt forhold til FN ved samarbeidsavtaler, de utfører oppdrag etter anmodning fra hovedforsamlingen eller ECOSOC, de rapporterer tilbake til disse to forsamlingene om sin virksomhet og deltar i en administrativ samordning under ledelse av FNs generalsekretær. Samtidig legger hver av dem vekt på sitt særpreg og sin uavhengighet.

Etterhvert er også alle FNs særorganisasjoner i større eller mindre grad blitt engasjert i bistand til utviklingslandene, hver på sine arbeidsområder. I det enkelte land er det forutsetningen at de skal samarbeide med FNs egne organer på stedet, under ledelse av UNDPs stedlige representant. Det arbeid organisasjonene i FN-systemet på denne bakgrunn utfører i felten, er utvilsomt av skiftende karakter. Det har sannsynligvis noen av de samme svakhetene som bistanden fra OECD-landene og Verdensbank-gruppen. Men en nordisk studie fant for noen år siden ut at UNDPs stedlige personell jevnt over var bedre kvalifisert enn personalet ved de nordiske lands bistandskontorer. Samtidig påpeker andre studier at FNs særorganisasjoner i dag kommer i skyggen av Verdensbanken, selv på områder hvor disse organisasjonene burde sitte inne med spesialkompetanse. Kvaliteten av innsatsen er sunket i årenes løp, mye på grunn av at de rike landene sulteforer organisasjonene med midler. Ressursene strekker ikke til for de oppgavene de påtar seg. Et gjennomgående positivt trekk, som kommer til uttrykk i alle rapportene, er likevel at myndighetene i mottakerlandene føler at organisasjonene i FN-systemet er deres egne. Her opplever de et helt annet likeverdig partnerskap enn de gjør overfor de andre bistandsmaktene. De blir ikke mobbet til å føre en annen politikk enn de selv syns er riktig.

En gang på åttitallet besøkte jeg det indiske filmarkivet i Pune. Gjennom sju år var jeg på den tiden formann i styret for IPDC - det internasjonale program for kommunikasjonsutvikling - som var blitt opprettet av Unesco. Vi hadde gitt en bevilgning til arkivet for at det skulle skaffe seg teknisk utstyr som trengtes for å ta vare på historiske kulturskatter i den indiske filmproduksjonen. India produserer fler filmer enn noe annet land. Storparten er temmelig billig underholdning. Men de beste er blant det ypperste som lages i verden. Inderne kan altså dette med film. Derfor ble jeg forbløffet da direktøren viste meg et brev fra saksbehandleren i Unesco-staben i Paris. Enda folkene i Pune visste mye mer om film og om hva de selv trengte enn han gjorde, ga han dem detaljerte ordre om hva slags utstyr arkivet skulle skaffe. For min del trodde jeg at saken var avgjort i det øyeblikk vi hadde bevilget de pengene inderne søkte om. Men nei. Da trådte fjernstyringen fra sekretariatet i kraft. Så folkene i FN-systemet kan opptre like arrogant som den statlige bistands-mafiaen, dersom de slipper til. Opplevelsen førte til at styret slo fast som prinsipp at mottakerne selv skulle ta hånd om iverksettingen av prosjektene, på grunnlag en kontrakt med IPDC. Det forhindret selvsagt ikke at selve bestillingen kunne skje gjennom UNESCO og FN-systemets innkjøpsavdeling, dersom dette kunne gi rabatt. I årene som fulgte drev vi denne regelen igjennom for en stadig større del av programmet. Denne erfaringen viser også at det går an for de valgte representantene i styrende organer i FN-systemet å drive igjennom den politikken de ønsker

Stundom leser vi i avisene at FN-systemet er blitt et altfor kostbart byråkrati. Er dette riktig? Femti tusen mennesker arbeider i systemet, dels ved hovedkvarterene, dels ute i felten. De skal stå til tjeneste for 185 medlemsland. De fleste av dem holder på med bistandsspørsmål. Men trass i at FN-systemet har verdensomspennende oppgaver, er ikke de femti tusen tjenestefolkene fler enn de ansatte i Oslo kommune. Knapt femparten av dem er knyttet til hovedorganisasjonen, til selve FN. De tjener godt, omtrent på høyde med f.eks. norske diplomater. Men FN-systemet behøver ikke ta noe hensyn til eget næringsliv når det kjøper varer og tjenester. Det kan henvende seg dit hvor ytelsene virker best og billigst. Slikt er utvilsomt til fordel for mottakerlandene. Det er ingen grunn til å tro at bistanden fra FN faller dyrere enn annen utviklingshjelp.

Den sterkeste kritikken mot systemet går imidlertid ut på at det er blitt for oppsplittet. Der er for mye overlapping. Det er altfor mange organer som arbeider med beslektete problemer fra ulike utgangspunkter, heter det. Dette er noe man hører igjen og igjen. Det virker nesten som om en virksomhet med nødvendighet må være dårlig, bare det blir påvist at den er spredt og lite samordnet. Jeg godtar ikke denne synsmåten. På meg virker det som om kritikken er basert på en fordom mot variasjon og bredde og ikke på noen undersøkelse som viser at dette faktisk fører til kostbart dobbeltabeid. Selvsagt kan det gis organer i FN-systemet som har utspilt sin rolle i tidens løp. Men det må i tilfelle begrunnes konkret. Etter mitt skjønn er det som regel en fordel å ha variasjon og bredde. Dersom en sak blir bearbeidet fra flere sider, gis det større muligheter for å finne gode løsninger. Og i forhold til bistandsmaktene er det ingen ulempe at brukerne - i dette tilfellet utviklingslandene - har flere tilbud å velge imellom, slik de stundom har det i FN-systemet. Det gir dem muligheter til å sammenlikne og vurdere. Vi ville selv ha foretrukket å kunne gjøre det, om det var oss det gjaldt. Får vi ikke brukbare tilbud i den ene banken, spør vi oss for i den andre. Bistandsmaktene krever ofte bedre innbyrdes koordinering, fordi de ikke liker at et fattig land kan få ja ett sted etter at det har fått nei et annet sted. Prinsipielt kan jeg ikke se noe galt i det: Spørsmålet er om avslaget var berettiget eller ikke.

Likevel skal jeg på to punkter gi kritikken medhold. For det første konkurrerer alle disse organene og organisasjonene om bidrag fra den samme kretsen av rike land. Hvert av de betalende landene favoriserer de programmene det selv syns om og neglisjerer de andre. Store krefter blir sløst på disse årlige tiggerundene. For det andre må de fattigste utviklingslandene forholde seg til et større mylder av bistandsorganisasjoner enn de klarer å håndtere. Ett enkelt land kan være nødt til å ta imot mer enn hundre bistandsdelegasjoner for året. Når FN-familien kommer på toppen av titalls statlige og ikke-statlige bistandsorganisasjoner, med mengder av landprogrammer, prosjekter og strategier, da kan myndighetene i mottakerlandet miste styringen med det som skjer i landet (den vesle styringen som restruktureringsprogrammene måtte ha levnet dem). Disse hensynene tilsier at FN-systemet bør legge om sine arbeidsformer.

I sin bok om fornying av FN-systemet tar også Erskine Childers og Brian Urquart fatt på oppsplittingen. De mener at dette er den største svakheten ved systemet i dag. Det viktigste botemidlet de foreslår, er å samle alle særorganisasjoner og underorganer - bortsett fra de regionale og stedlige kontorene - ved FNs hovedsete i New York. Det vil si at man skulle flytte de organene som nå holder til i Geneve, Paris, Roma, Wien, Nairobi osv. og vel også de to finansinstitusjonene i Washington. Jeg kan se en vesentlig fordel ved en slik konsentrasjon: at medlemsstatene kunne samle sine delegasjoner til de ulike organene på ett sted, under en ledelse. Dette ville hjelpe dem til å samordne sin egen politikk overfor systemet som helhet. Men moderne informasjons- og kommunikasjonsteknikk gjør det også lettere enn før å arbeide med et desentralisert system. Kan transnasjonale selskaper dra fordel av slikt, bør også mellomfolkelige organisasjoner klare det. Tanken om sentralisering vil dessuten vekke protester fra utkantene. Dette er en problemstilling vi kjenner godt fra vårt eget land: Fordelene ved å virke i et rikt sentralt arbeidsmiljø sammenliknet med fordelene ved å spre virksomheten for å stimulere utkantmiljøene. Utviklingslandene mener nok heller at mer av FN-systemets virksomhet bør bli flyttet til den sørlige halvkule. For min egen del tror jeg at ganske mye av den forbedringen Childers og Urquart tar sikte på, kan bli oppnådd dersom finansieringen av hele systemets bistandsvirksomhet blir ordnet gjennom FNs utviklingsprogram, UNDP, slik forutsetningen opprinnelig var. Dette ville i virkeligheten ivareta de viktigste hensyn som Finn Moe var opptatt av på Norges vegne i ECOSOC i 1947. Samordningen ville følge pengefordelingen. Uten økonomisk makt over en virksomhet er det svært vanskelig å samordne noe som helst. Dette skal vi komme tilbake til i neste avsnitt.