1. Folkelig forankring av utviklingshjelpen og nord-sør-arbeidet

Den lange og tunge linjen knyttet til ønsket om folkelig forankring av Norges deltakelse i det internasjonale utviklingssamarbeidet går tilbake til oppstarten av norsk u-hjelp, da det gjaldt å vinne forståelse for behovet for hjelp i u-land og oppslutning om statlige bevilgninger til u-hjelp.

"Det er overmåte viktig at man i denne saken har en våken og interessert opinion bak seg", sto det i St.meld.nr. 23, 1961-61, om opprettelsen av Norads forløper; Norsk utviklingshjelp.

Denne tanken ble videreført og ytterligere vektlagt på 1970-tallet, ikke minst etter Stortingets debatt om St.meld.nr.29 (1971-72) – Om enkelte hovedspørsmål vedrørende Norges samarbeide med utviklingslandene – som fant sted bare et par dager etter at Gallup hadde offentliggjort en meningsmåling som viste at 61% av de spurte mente u-hjelpsbevilgningene var for høye. SSBs målinger viste større oppslutning, men Gallup-målingen satte likevel en støkk i politikerne. "Jeg håper at debatten også bl.a. kan virke til større goodwill i opinionen for norsk utviklingshjelp enn den som synes å være tilsted i dag", sa saksordfører Asbjørn Haugstvedt (KrF) da han åpnet debatten og fortsatte: "Men alt i alt gav undersøkelsen et vink om at det her ligger store oppgaver å venter når det gjelder å informere om Norges plass og oppgave i det internasjonale arbeid for hjelp og bistand til utviklingslandene".  Det var bred enighet i Stortinget om dette og Guttorm Hansen (Ap) understreket i den forbindelse at han, for sin del, "aldri oppfattet politikeren som værhane, men som en opinionsdanner".  Paul Thynnes (H) fulgte opp da han i en debatt i Stortinget i 1976 hevdet at "En av våre viktigste oppgaver er å skape folkelig oppslutning om utviklingshjelpen", samme året som Norad etablerte en egen avtale med AOF om støtte til u-landsinformasjon, som senere utviklet seg til Norads rammeavtaleordning for støtte til opplysningsarbeid.

Organisasjonenes rolle i å sikre denne folkelige oppslutningen om u-hjelpen og u-hjelpsbevilgningene ble knyttet til deres opplysningsarbeid, men også til deres deltakelse i utviklingssamarbeidet mer generelt. I St.meld.nr.36 (1984-85) ble det pekt på at det økte organisasjonsmangfoldet bidro ”til å gjøre u-hjelp til et anliggende for et bredt spekter av interessegrupper i Norge.” og i regjeringens begrunnelse for å bruke organisasjonene som kanal i bistanden het det at:

"Regjeringen legger også betydelig vekt på den opinionsskapende side ved organisasjonenes arbeid. En stabil folkeopinion er et nødvendig grunnlag for samarbeidet med utviklingslandene. På dette felt gjør både de små og de store organisasjonene stor innsats."

Innsatsen som ble gjort på dette feltet bidro da også til økende oppslutning om u-hjelpen. I boka ”Den vanskelige bistanden” (red. Tore Linne Eriksen), 1987, skrev Kristen Ringdal en artikkel med tittelen ”Hva mener det norske folk om u-land og bistand”, der det ble slått fast:

Med jevne mellomrom blir det også gjennomført omfattende undersøkelser for å kartlegge opinionsutviklingen, mens det er få andre departementer som føler at de stadig må rettferdiggjøre sin eksistens med galluptall. Resultatet er imidlertid entydig: hjelp til mennesker i nød og fattigdom har en solid forankring.

Utover på 1980- og 90-tallet ble perspektivet utvidet fra u-hjelp til en bredere utviklingsagenda. I St.meld.nr.19 (1995-96) – den såkalte ”bistandsmeldingen” – gikk regjeringen inn for å videreføre det aktive og nære samarbeidet med de frivillige organisasjonene og begrunnet det også med at:

"De frivillige organisasjonene bidrar dessuten til å sikre en folkelig forankring av nord-sør-arbeidet på en måte som offentlige myndigheter ikke kan ivareta."

Regjeringen fikk her støtte fra Stortinget, som pekte på at de frivillige organisasjonene "supplerer den statlige bistanden gjennom sitt arbeid og har viktige oppgaver når det gjelder informasjon og holdningsskapende arbeid".

Dette perspektivet ble videreført i St.meld.nr.35 (2003-2004), der det i avsnittet om samfunnsmessig forankring i Norge bl.a. står at:

"Organisasjonene gir unike bidrag til både bredde og dybde i den norske kontaktflaten mot utviklingslandene, og bidrar til å opprettholde et kontinuerlig sterkt engasjement for utviklingslandenes utfordringer i den norske befolkningen."

Oppsummering:

• Hva er det som skal forankres i folket? Oppslutning om Norges deltakelse i det internasjonale utviklingssamarbeidet (og hva denne deltakelse skal bestå i er og bør være gjenstand for fortløpende kritiske debatt og politiske vurdering).
• Hvorfor? Fordi det i Norge – som et demokratisk land - ville være vanskelig for regjering og Storting å drive en utviklingspolitikk (i tråd med våre internasjonale forpliktelser m.v.) som også innebærer betydelige bevilgninger over statsbudsjettet uten støtte i folket.
• Hvordan? Ved at politikere og politiske partier deltar aktivt som opinionsdannere, gjennom opplysningsarbeid i regi av Norad, UD m.v. og ved at et bredt spekter av frivillige organisasjoner trekkes aktivt inn i utviklingssamarbeidet som bistandsaktører, pådriverer (globalt og nasjonalt) for global rettferdighet og bærekraftig utvikling og som informatører og vaktbikkjer i Norge.

2. Folkelig forankring av organisasjonene

Som et ledd i bestrebelsene for å sikre en folkelig forankring av Norges deltakelse i det internasjonale utviklingssamarbeidet har det også – i varierende grad – blitt lagt vekt på de deltakende organisasjonenes folkelige forankring.

Dette dreier seg dels om at organisasjonene er norske (ikke er utenlandske) og dels om forankring i form av medlemskap (både antall og aktivitet) og evne til innsamling av midler.

Så vidt jeg kan se ble dette første gang fokusert i offentlige dokumenter i St.meld.nr.51 (1991-92), der det ble advart mot at organisasjonene får preg av "rene forvaltningsorganer for norsk bistand". - Det kan svekke deres folkelige forankring i det norske samfunnet, het det. Utover på 90-tallet kan det synes som dette har blitt styrket som følge av Norads tenkning omkring den såkalte "Norgesaksen". I NOU 1995:5 fra Nord-Sør/Bistandskommisjonen blir det bl.a. pekt på at "NORAD har imidlertid nylig strammet inn kravene til hva som kan regnes inn i organisasjonenes egenandel for å sikre seg at det ligger en klar forankring og egeninnsats bak organisasjonenes prosjekter, som også er målbar". Kommisjonen slutter seg til dette og mener at "Egenandelen er viktig for å sikre organisasjonenes forankring i medlemsmassen og deres relative uavhengighet som «ikke-statlige» organisasjoner".

I Norads retningslinjer for prosjektstøtte har kravet om folkelig forankring en noe annen vinkling. Det forutsettes at tilskuddsmottakeren "kan mobilisere og engasjere sin medlemsmasse eller sine støttespillere i arbeidet utover å samle inn bidrag" og understrekes at "Norske tilskuddsmottakere forutsettes å delta i informasjons- og holdningsskapende arbeid overfor norsk opinion".

Fokuset på organisasjonenes folkelig forankring ble særlig videreført i St.meld.nr.35 (2003-2004) der det bl.a. rettes fokus på evne til å mobilisere engasjement, medlemstall og aktivt medlemskap, så vel som evne til å verve bidragsytere/faddere og å samle inn penger:

"Den folkelige forankringen i det norske samfunnet har stått helt sentralt i forestillingen om det frivillige Norge. Et aktivt engasjement av et betydelig antall medlemmer eller faste bidragsytere, med mulighet for deltakelse i og påvirkning av organisasjonens virksomhet, samt mulighet til å mobilisere frivillig engasjement er en styrke - ikke minst i utviklingspolitikken. Graden av folkelig forankring i det norske samfunnet varierer imidlertid sterkt mellom organisasjonene, både fordi målgruppene, både i Norge og ute, er svært forskjellige, og fordi det har vært betydelige endringer i organisasjonsstrukturen i Norge i de senere år."

"Antallet tradisjonelle medlemmer i norske organisasjoner har gått ned. Organisasjonene preges av at medlemmer/sympatisører skifter hyppig - og at engasjementet på lokalt nivå er svekket. Det nasjonale nivået har fått relativt større betydning enn det lokale. Dette betyr at organisasjonene som uttrykk for bredt folkelig engasjement i noen grad har veket plassen for organisasjoner som kan ha stor folkelig appell, men som likevel ikke har en stor aktiv medlemsmasse som utgjør ryggraden i organisasjonens konkrete arbeid."

"Den sterke veksten i fadderbaserte bistandsorganisasjoner, samt innføring av fadderordninger hos etablerte aktører, reflekterer også en del av endringene i organisasjons- og aktivitetsmønstre. Disse organisasjonene mobiliserer betydelige midler fra befolkningen, et positivt engasjement i Norge og voksende spekter av aktiviteter i utviklingslandene."

I mandatet for Rattsø-utvalget heter det at "den folkelige forankringen og betydningen av dette i utviklingssamarbeidet skal vurderes i lys av ulike og endrede organisasjonsformer" – og da siktes det trolig bl.a. til nettopp veksten i fadderbaserte organisasjoner, reduksjonen i antallet tradisjonelle medlemmer og ”at organisasjonene som uttrykk for bredt folkelig engasjement i noen grad har veket plassen for organisasjoner som kan ha stor folkelig appell, men som likevel ikke har en stor aktiv medlemsmasse som utgjør ryggraden i organisasjonens konkrete arbeid”.

Oppsummering:

• Ønsket om folkelig forankring av organisasjonene bygger på ønsket om en folkelig forankring av Norges deltakelse i det internasjonale utviklingssamarbeidet.
• Rattsø-utvalget har fått i mandat å se på hvordan dette påvirkes av ulike og endrede organisasjonsformer.

3. Folkelig forankring, handlingsrom og egenandel

I St.meld.nr.51 (1991-92) står det bl.a.:

"Når det gjelder statlig støtte gjennom NORAD til organisasjonenes egne prosjekter, forutsettes det at de skaffer tilveie en egenandel på 20 prosent av kostnadene. Egenandelen representerer den norske grasrotmobiliseringen som er grunnlaget for organisasjonenes opinionsdannende rolle. Et trangere innsamlingsmarked i Norge har medført at flere organisasjoner ønsker et lavere egenandelskrav. En 100 prosent statlig finansiering vil svekke organisasjonenes frivillige karakter og det egenengasjement på det norske innsamlingsmarked som ligger i dagens krav."

Nord-sør/bistandskommisjonen (NOU 1995:5) konkluderte:

"Kommisjonen mener at det fortsatt er viktig å forutsette en egenandel fra organisasjonene når disse søker om tilskudd fra staten, med unntak for nødhjelpsmidler og ulike oppdrag organisasjonene påtar seg på konsulentbasis. Egenandelen er viktig for å sikre organisasjonenes forankring i medlemsmassen og deres relative uavhengighet som «ikke-statlige» organisasjoner. Dette må imidlertid oppveies mot hvor mye ressurser det vil være hensiktsmessig at organisasjonene må bruke på innsamlingsarbeid. Kommisjonen vil derfor anbefale at egenandelen for tilskudd fra staten til bistandsprosjekter forblir på 20 prosent for tiltak i lavvelferdsland."

St.meld.nr.35 (2003-2004):

"En viktig dimensjon ved de frivillige organisasjonenes rolle i norsk samfunnsliv er at de selv skaffer til veie betydelige beløp til sin utviklingsrettede og humanitære innsats. Det finnes ikke pålitelige tall for hvor mye midler som mobiliseres på denne måten, men det må antas at organisasjonene hvert år mobiliserer minst en milliard kroner i året til utviklingsformål. Men her er det også store forskjeller i hvor stor andel av organisasjonenes virke som finansieres gjennom egne midler. Et fåtall organisasjoner får alle eller nesten alle sine inntekter gjennom egen innsamling. En rekke organisasjoner er avhengige av det offentlige for 70-80 prosent av virksomheten i gjennomsnitt. Flere organisasjoner har også virksomhet som i sin natur må betegnes som rene oppdrag i den forstand at det offentlige fullfinansierer programmer eller virksomheter som løper over flere år."

"Mange land har sterkere filantropiske tradisjoner enn Norge, og i slike land utgjør private midler generelt en større del av finansieringen av organisasjonenes virksomhet enn det som er tilfellet i Norge. Konkurransen om midler er stor - med tanke på at organisasjonene kan søke om offentlige midler med bakgrunn i en 10-prosent egenandel, kan en innsamlet krone bety langt større sluttbidrag for en enkelt organisasjon. Det er positivt at en rekke organisasjoner legger stor vekt på å henvende seg til publikum og få publikums økonomiske støtte til sin virksomhet. Det må ses som udelt positivt at kanaler for å vise privat engasjement i utviklingsarbeidet er lett tilgjengelige i det offentlige rom. Konkurransen om midler bidrar også til å spre informasjon og skape interesse for utviklingsspørsmål."

"Det må imidlertid i denne virksomheten som i andre virksomheter, forutsettes at det er godt innsyn i den praksis som følges, og at givere er innforstått både med innholdet i den kontrakt som inngås og hvilke kostnader innsamlingsmetodene innebærer. En må kunne være sikker på at innsamlinger foregår på en generelt betryggende måte. Regjeringen vil se nærmere på muligheten til å etablere felles kvalitetssikrede kontrollmetoder for organisasjonenes innsamlingsvirksomhet. Et hovedformål må være å bidra til større åpenhet rundt innsamlingsvirksomheten og kanaliseringen til innsamlingsformålene."

"For en del av organisasjonenes virksomhet kreves egenandel - men det er ingen automatisk sammenheng mellom egenandeler og tilskudd. Fra myndighetenes side er forventningene til at organisasjonene bidrar med egenandeler i arbeidet med utviklingsspørsmål avhengig av i hvor stor grad organisasjonene kan sies å utføre direkte oppdrag fra myndighetene. Der hvor tiltaket er et rent oppdrag fra Utenriksdepartementet eller NORAD, som eksempelvis innen humanitært arbeid, gis full finansiering og det forventes ikke egenandel. Det hender likevel organisasjonene selv ønsker å bidra med egenandel for å sikre eierskap og oppslutning i egen organisasjon til tiltaket. Der utviklingsarbeidet ikke dreier seg om oppdrag men er basert på søknad har en som regel en egenandel på 10 prosent. Omfanget av innsamlede midler og egenandel bør således ikke være et eget kriterium for tildeling av midler til de frivillige organisasjonene. En rekke forhold spiller inn i vurderingen av tildeling av midler (jf. avsnitt 8.5)."

I mandatet for Rattsø-utvalget heter det at:

"Kriteriene for støtte skal gjennomgås. I tråd med Innst. S. nr. 93 (2004-2005) skal graden av avhengighet av statlige midler / andre finansieringskilder og konsekvenser av dette i forhold til organisasjonenes autonomi og handlingsrom, vurderes."

Oppsummering:

• Organisasjonenes egenandel har vært begrunnet i ønsket om folkelig forankring og organisasjonsmessig autonomi.
• Egenandelen har blitt redusert over tid.
• Stortinget har ønsket fokus på økonomisk avhengighet av staten og i hvilken grad dette har endret organisasjonenes handlingsrom og dette har blitt lagt inn i Rattsø-utvalgets mandat, men supplert med ”andre finansieringskilder” (altså ikke bare avhengighet av staten, men også private givere og innsamlingsmarkedet).

4. Folkelig forankring – fra u-hjelp til internasjonalt utviklingssamarbeid

Ønsket om folkelig forankring har sin opprinnelse i behovet for oppslutning om u-hjelpen og u-hjelpsbevilgningene – som i en tidlig fase var det dominerende elementet i det internasjonale utviklingssamarbeidet. Senere har internasjonalt utviklingssamarbeid kommet til å omfatte en rekke andre områder, som internasjonal handel, gjeldsslette, miljø, korrupsjon, makt og innflytelse nasjonalt og globalt m.v., utviklingspolitiske temaer som i dag tillegges stor og avgjørende viktighet for utviklingsprosesser nasjonalt og globalt. Til tross for dette er det fortsatt i all hovedsak bistanden og bistandsbevilgningene som har en folkelig forankring, ikke utviklingspolitikken for øvrig.

En hovedutfordring i det videre arbeidet for å sikre en folkelig forankring av Norges deltakelse i det internasjonale utviklingssamarbeidet vil være å sikre en folkelig forankring av utviklingspolitikken – ikke bare bistanden.

Aktuelle lenker:

• Utvalg skal vurdere frivillige organisasjoner i utviklingssamarbeidet, pressemelding fra UD 04.07.05
• St.meld. nr. 35 (2003-2004), Kap 8: Det sivile samfunn. Frivillige organisasjoner som partnere, UD 2003

Medieklipp:

• Godhet i en liten eske?, Kronikk av Synnøve Lindtner i Dagbladet 02.09.06
  Alt kan kjøpes. Det siste på markedet er Godhet. Den kommer i flere varianter, og selges på stadig flere steder nær deg: Nødhjelp? Fadderbarn? Avtalegiro? Velg selv - en liten touch, eller total makeover?