Tusenårsmålene og PRSP
Linker oppdatert: Fredag 21. april 2006
En kort introduksjon til FNs tusenårsmål og PRSPene, utarbeidet av IGNIS i samarbeid med sør-partnere 2004/2005.
(For ytterligere artikkelstoff fra IGNIS, se her)
Innhold:
- Alt er ved det gamle, men hvor lenge kan det fortsette?, av John Y. Jones, daglig leder IGNIS
- Tusenårsmålene og PRSP-prosessen: Når to minus ikke gir pluss,
av Nicola Bullard, Focus on the Global South - PRSP - dårlig pakkeløsning for fatigdomreduksjon, av Joy Chavez og Shalmali Guttal:
Alt er ved det gamle, men hvor lenge kan det fortsette?
av John Y. Jones, daglig leder i IGNIS
Landene der norsk og internasjonal bistand har sin sterkeste satsing, er i dag i dårligere forfatning enn på mange tiår, med økende antall fattige. Aldri har utenlandsgjelden for de fattigste landene vært større, og aldri har gjeldsbetalingen vært mer tyngende enn i dag. Aldri har farmasøytisk industri tjent mer på AIDS i den tredje verden, og aldri har så mange manglet disse medisinene, som i dag. Og vi har allerede bak oss én tredjedel av den 15 år korte storsatsing mot fattigdom, FNs millenniumskampanje.
Spør man derimot den jevne norske mann eller kvinne om utviklingen i den tredje verden, vil de sitere optimistiske toner fra medie og politikere til tross for vissheten om at det er mye korrupsjon og vannstyre i den tredje verden: Norge gir mer til uland og katastrofer enn noen gang; selv krigeren Bush opptatt av demokrati i den tredje verden; Verdensbanken forkynner lokalt eierskap og deltagelse; og U2s Bono beveger harde politikere til løfter om gjeldsslette.
Det er lite i den norske hverdagen som vitner om ydmykhet over at avstanden mellom retorikk og realiteter er større enn noen gang. Det er liten grunn til håp om endring når bildet som tegnes i norske bistandslitteratur eller i taler av den norske bistandsministeren tvert imot er at i dag går alt så mye bedre. Her roses gjeldsinitiativ, giverglede og internasjonale handels- og finansinstitusjoner.
At Verdensbankens strukturtilpasnings-programmer i dag drives videre under nye navn som fattigdomsprogrammer og tusenårsmål, snakkes det ikke mye om. Ei heller at disse av kritikere betegnes som årsaker til fattigdom og ikke som løsninger. Dette gir grunn til ytterligere bekymring. Det befester inntrykket av manglende selvrefleksjon og endringsvegring, og sementerer frykten for at troen på gammel og forfeilet politikk er i beste velgående. Motforestillinger blir avfeid som svartmaling og feilinformasjon. Kampanjeledere og politikere er mer interessert i å male egen fortreffelighet enn å tegne sanne bilder av virkeligheten.
De to fenomenene vi vil drøfte her, er FNs tusenårsmål, MDGene, og Verdensbankens fattigdomsstrategier, PRSP, som er som siamesiske tvillinger. Mens MDGene er ambisjoner vedtatt med fanfarer av verdens ledere, er PRSPene dypt integrert i hverdagen til borgere og nasjonale myndigheter i land som er tvunget til et samliv med de multinasjonale institusjonene og rike giverland. Det er viktig å se dette begrepsparet samlet, og Joy Chavez, Salmali Guttal og Nicola Bullard har skrevet to dokumenter som er helt nødvendig lesning for den som vil forstå dagens utviklingspolitikk, sammenhengen mellom MGD og PRSP, og som vil lytte til Sørs dype uro over de nordlige institusjonenes tunge hånd i utviklingspolitikken.
For norske utviklingsorganisasjoner er dette spesielt urovekkende og trist fordi alarmklokkene har ringt så nært og så høyt spesielt hos norske myndigheter, helt siden Norge i 1996 investerte de første 12 av et 40-tall millioner kroner i en ambisiøs – og betimelig – vurdering av Verdensbankens strukturtilpasningsprogrammer, den såkalte SAPRI-gjennomgangen. Ved sin håndtering av de avslørende konklusjonene fra denne gjennomgangen, valgte den norske bistandsministeren ikke bare å la sjansen til kunnskap og konstruktiv endring gå fra seg, men det ble istedet valgt å søke svakheter og mistro til de genuine ropene fra dem som har lidd under flerårige overgrep i utviklingens navn. Budbringeren ble, som alltid, kritisert for sitt dårlige budskap.
Det er med håp om at det går an å endre dette faktum at artiklene her peker på behovet for alternativer til dagens utviklingspolitikk. De finnes. Det er også grunnen til at IGNIS engasjerer seg i MDG-kampanjen.
Tusenårsmålene og PRSP-prosessen: Når to minus ikke gir pluss
av Nicola Bullard, Focus on the Global South
I april 2003 la Verdensbanken og FNs utviklingsgruppe (UNDG) fram et memorandum hvor de skisserte sammenhengen mellom Tusenårsmålene og nasjonale strategidokument for reduksjon av fattigdom, Poverty Reduction Strategy Papers, forkortet PRSP. De slo fast at PRSPene "gir en enestående mulighet til mobilisering av nasjonale aktører i arbeidet med å oppnå Tusenårsmålene".
70 land er i ferd med å planlegge, forberede eller behandle PRSPer. Dette er det formelle kravet som stilles til land som ber om assistanse gjennom Gjeldsletteinitiativet for spesielt gjeldstyngede fattige land (Highly Indebted Poor Countries, HIPC) eller søker konsesjonelle lån fra Verdensbanken. PRSPene må godkjennes av styrene i Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF), og utgjør i større og større grad rammeverket for alle typer lån til utviklingsland. PRSPer er blitt den dominerende framgangsmåten for utforming av nasjonale utviklingsstrategier, med "fattigdomsreduksjon" som erklært målsetning.
Å knytte Tusenårsmålene til PRSP signaliserer en ytterligere befesting av denne utviklingstenkningen, og kan komme til å undergrave de potensielle gevinstene ved den deltakende og landdrevne prosessen PRSPene i hvertfall i prinsippet har lagt opp til.
Det er flere grunner til å bekymre seg over ekteskapet mellom Tusenårsmålene og PRSPene:
- Forverring av PRSP.
For det første kan PRSPenes allerede sterkt begrensede mulighet til å gi en god politikk for fattigdomsreduksjon på nasjonalt plan bli enda mindre når Tusenårsmålene settes opp som den overordnede målsetningen. I teorien skal PRSP-prosessen baseres på deltakelse, noe som betyr at det finnes en mulighet for at de fattiges egne stemmer og prioriteringer kan komme fram. Dersom PRSPene bare adopterer de ferdiglagde Tusenårsmålene, vil imidlertid mulighetene til å satse på mer ambisiøse, eller kanskje helt andre, mål, begrenses. For eksempel kan matsikkerhet være et hovedkrav for fattige både i byer og på landsbygda, mens Tusenårserklæringens andre delmål forenkler dette til "å halvere sult". Et fokus på Tusenårsmålene vil også bety at PRSPene automatisk begrenser valgmulighetene i forhold til hvilken politikk som skal føres. I tillegg vil evaluering og datainnsamling bli rettet inn mot oppnåelse av Tusenårsmålene, i stedet for at man utvikler gode metoder for å vurdere alternative og fornyende politiske tiltak og deres fordelingseffekt på mikronivå. Med andre ord: PRSPene vil konsentrere seg om å måle et lands framskritt i forhold til Tusenårsmålene heller enn å prøve ut ny og innovativ politikk som gjenspeiler de fattiges egne prioriteringer og utvikle redskaper for å evaluere den underliggende effekten av slike tiltak. - Overflatisk.
For det andre: Om Tusenårsmålene oppnås, eller om man gjør fremskritt i den retning, er ikke det nødvendigvis et uttrykk for strukturelle endringer, eller reell fattigdomsreduksjon for den saks skyld. En statistisk oppnåelse av Tusenårsmålene kan faktisk være et rent konjunkturavhengig fenomen, som reflekterer noe så tilfeldig som en massiv devaluering av USAs dollarkurs, en kampanje for å holde barn i skolen ledet av en populistisk regjering, eller at halvparten av den voksne befolkningen har dødd av AIDS-relaterte sykdommer. Det behøver altså ikke bety at man har gjennomført noen som helst form for grunnleggende strukturell forandring eller oppnådd varig fattigdomsreduksjon.
Det er derfor problematisk å bruke Tusenårsmålene som målestokk for hvorvidt man har oppnådd reell fattigdomsreduksjon – nettopp fordi man underforstått går ut fra at Tusenårsmålenes 18 delmål indikerer dypere strukturelle endringer og ikke ren statistikk. For øvrig er disse delmålene så enkelt formulert at de dekker over maktforhold og ikke tar høyde for hvor sammensatt fattigdomsproblemet faktisk er. - Utenfrastyring.
For det tredje: Tusenårsmålene er påtvunget utenfra, og står derfor i motsetning til et av de innovative aspektene ved PRSPene: nemlig Verdensbankens og IMFs erklærte ønske om å legge til rette for landdrevne prosesser bygd på deltakelse og inkludering. Når det så forhåndserklæres at nasjonale rapporter om Tusenårsmålene skal bli "hovedredskapet den offentlige debatten skal bygge på i utarbeidelsen av nasjonale mål ", har dette automatisk konsekvenser for både for dagsorden og handlingsrom – i stor grad på samme måte som PRSP-prosessen forhåndsbestemmer de makroøkonomiske rammene politikken for "fattigdomsreduksjon" skal forholde seg til.
Alternativer mangler. For det fjerde: FNs utviklingsgruppe og Verdensbanken ser for seg at PRSPene "vil være det fremste strategi- og gjennomføringsredskapet i arbeidet med å oppnå Tusenårsmålene". Uavhengig av om Tusenårsmålene har noe som helst med fattigdomsreduksjon å gjøre, er det problematisk at dette skal gjøres via PRSP-prosessen og at alle bilaterale og multilaterale økonomiske bidrag til støtte for Tusenårsmålene derfor også vil gå via PRSPene. De makroøkonomiske forutsetningene PRSPene bygger på (budsjettstramhet, finans- og handelsliberalisering osv.) sikrer at arbeidet for Tusenårsmålene vil skje innenfor rammen av en økonomisk politikk som gir få valgmuligheter. Vi vil derfor aldri få vite om det er andre og mer effektive fremgangsmåter for å oppnå (eller ikke oppnå, som virker mer sannsynlig) Tusenårsmålene, uavhengig av hvor hensiktsmessige de er. - HIPC.
For det femte: Tusenårsmålenes delmål 15 sikter mot en "gjennomgripende håndtering av gjeldsproblemene i utviklingslandene". PRSPene er i dag en forutsetning for gjeldslette og endring av gjeldsavtaler gjennom HIPC-initiativet. HIPC har imidlertid vist seg å være et politisk redskap som er dårlig egnet til å håndtere gjeldsproblemer: Graden av gjeldslette er altfor lav og de økonomiske prognosene for vekst – og dermed for forholdet mellom gjeldsbyrde og bruttonasjonalprodukt – var basert på urealistiske rater for vekst og eksportinntjening. Den generelle oppfatningen er at HIPC ikke er en effektiv måte å sikre bærekraftig gjeldslette på, men likevel er HIPC eksistensberettigelsen for PRSPene, mens PRSPene nå skal være det viktigste redskapet for å oppnå tusenårsmålet om gjeld.
For å oppsummere: Å knytte Tusenårsmålene til PRSP resulterer i en dårlig kombinasjon av eksternt påtvungne målsetninger om såkalt fattigdomsreduksjon som skal iverksettes innenfor eksternt påtvungne makroøkonomiske rammer som igjen er knyttet til en ineffektiv gjeldslettemekanisme og skal godkjennes av styrene i Verdensbanken og IMF. Dette gir signaler om en viktig sammensmeltning av ideologien og makten til internasjonale utviklingsmyndigheter og finansinstitusjoner, men er ikke nødvendigvis den mest effektive, og helt klart ikke den eneste, metoden for å avskaffe fattigdom og de strukturelle årsakene til fattigdom i sør.
PRSP: Dårlig pakkeløsning for fattigdomsreduksjon
av Joy Chavez og Shalmal Guttal
PRSP-pakken
Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF) hevder at Strategidokumenter for reduksjon av fattigdom (PRSPer) innebærer en ny måte å håndtere utfordringene knyttet til fattigdomsreduksjon og økonomisk utvikling i lavinntektsland på. PRSP ble lansert i september 1999 og erstattet de gamle PFP-dokumentene (Policy Framework Paper), som ble utarbeidet av de tre partene IMF, Verdensbanken og regjeringen i låntakerlandet, og var utgangspunkt for tildeling av konsesjonelle lån . Både IMF og Verdensbanken skal utvikle låneprogrammer i samsvar med det enkelte lands PRSP. I IMFs tilfelle skal låneordningen PRGF (Poverty Reduction Growth Facility – etterfølgeren til ESAF, Enhanced Structural Adjustment Facility) og FPF (Financial Programming Framework) bygge på landenes PRSPer. I Verdensbankens tilfelle skal CAS (Country Assistance Strategy) og alle lån og bidrag baseres på PRSPer.
I det følgende vil vi argumentere for at IMFs og Verdensbankens programmer har endret seg lite når det gjelder substans, form og prosess. Begrepet "fattigdomsreduksjon" (poverty reduction) brukes til å pynte på programmer som er mer eller mindre identiske med strukturtilpasningsprogrammene som førte lavinntektsland inn i en tilstand av kronisk økonomisk krise. Strenge lånebetingelser i form av politiske føringer står fortsatt øverst på dagsorden under alle operasjoner i regi av IMF og Verdensbanken. Det nyeste tilskuddet er et knippe krav som går under den løselige betegnelsen "godt styresett" (good governance).
Til tross for dette ser det ut til at sentrale internasjonelle givere blindt har tilsluttet seg IMFs og Verdensbankens utviklingsmodell, som er innebygd i PRSP-prosessen og som de siste 20 årene klart og tydelig har slått feil i land etter land i Asia, Afrika og Latin-Amerika. Så forskjellige land som Kenya, Ghana, Etiopia, Bolivia, Den russiske føderasjon, Sri Lanka, Bangladesh og Indonesia er alle blitt tvunget til å innføre Verdensbankens og IMFs modell på ett eller annet tidspunkt, og alle er blitt rammet av dype og ødeleggende økonomiske kriser som et resultat av den foreskrevne politikken. Likevel viderefører man den samme politikken – nå i ny innpakning som kalles PRSP – og givere støtter opp om den enda mer iherdig enn før.
PRSP ble opprinnelig etablert som betingelse for Gjeldsletteinitiativet for spesielt gjeldstyngede fattige land (Highly Indebted Poor Countries, HIPC). Land som ønsket gjeldslette gjennom HIPC-initiativet, ble pålagt å utarbeide et PRSP-dokument som viste hvordan midler som ble frigitt fra betjening av gjeld ville brukes til å bøte på fattigdom. Senere har imidlertid PRSPene fått større omfang og står nå i sentrum for forhandlinger og dialog om hva slags politikk som skal føres i alle land som får midler fra Verdensbankens internasjonale utviklingsfond (IDA) . Land som har akutt behov for kreditter eller gjeldslette fra Verdensbanken og Pengefondet, kan levere et midlertidig PRSP (I-PRSP) til vurdering i IMFs og Verdensbankens styrer, på betingelse av at landet vil utarbeide et fullstendig PRSP innenfor en tidsramme som er akseptabel for styrene .
Verdensbanken og IMF påla i utgangspunktet over 70 land å utvikle PRSPer. Per 2003 er det utarbeidet 45 I-PRSPer og 22 fullstendige PRSPer, som er overlevert til Bankens og Fondets styrer. Samtidig har IMF og Verdensbanken fremdeles ikke igangsatt noen uavhengig, omfattende og offentlig tilgjengelig undersøkelse av hvilke konsekvenser de gamle strukturtilpasningsprogrammene har hatt.
I teorien skal et PRSP-dokument utarbeides av et lands nasjonale myndigheter – med oppfølging fra representanter fra IMF og Verdensbanken. Dokumentet skal redegjøre for utbredelsen av og årsakene til fattigdom, si noe om hvem de fattige er, samt utvikle strategier for fattigdomsbekjempelse, inkludert politiske og utgiftsmessige mål. PRSPene skal formodentlig være "lokalt forankret og eid", utvikles gjennom "bred dialog basert på deltakelse" og innrettes både mot mikro- og makronivå i den politiske beslutningsprosessen. Videre skal PRSP-prosessen "oppmuntre regjeringer til ansvarlighet overfor egen befolkning og hjemlige grupper snarere enn overfor eksterne bidragsytere", og på den måten skal de fattige bli "aktive deltakere og ikke bare passive mottakere".
Erfaringer fra Asia, Afrika og Latin-Amerika så langt indikerer imidlertid at nasjonale regjeringer i realiteten har liten innflytelse over struktur, innhold og politiske føringer i sine respektive PRSPer, noe som gjør påstandene om nasjonalt eierskap, offentlig ansvarlighet og bred deltakelse til spillfekterier fra IMFs og Verdensbankens side. Til tross for retorikken om "nasjonalt drevet utvikling" er PRSP/PRGF-rammeverket fortsatt i strid med lokale og nasjonale prioriteringer når det gjelder å redusere fattigdom, skape en meningsfull hjemlig økonomisk utvikling, fremme likhet og rettferdighet, samt oppmuntre til folkelig deltakelse i utarbeidelsen av nasjonale utviklingspolitiske strategier.
Suverentiteten utfordres
På grunn av den sentrale rollen Verdensbanken og IMF spiller i global politikkutforming og styring, fungerer PRSPene som vektstang på flere områder enn gjeldslette og innvilging av konsesjonelle lån. De er blitt hovedredskapet for verdens viktigste givere i deres forhold til lavinntektsland, land som er rammet av økonomisk krise og land som har gjennomgått langvarige perioder med konflikt. Uten et PRSP-dokument som er godkjent av Verdensbanken og IMF, kan et lavinntektsland rett og slett bli avskjært fra internasjonal bistand, handel og finansiering. USA, EU og andre OECD-medlemmer har gitt sin fulle tilslutning til PRSP-prosessen og gått med på å basere sine respektive bistandsprogrammer til lavinntektsland og kriserammede land på PRSPer. Mange har også gått med på delfinansiere kreditter, bidrag og teknisk assistanse til fattigdomsreduksjon i tilknytning til lånepakker gjennom PRGF og CAS.
Nederland og Japan har bidratt med 20 millioner dollar til etablering av et eget multi-giverbasert fond som skal være øremerket styrking av landenes kapasitet til å utarbeide PRSPer i samsvar med Verdensbankens prinsipper. Det forventes å komme flere bidrag også fra andre givere. Fondet administreres av Verdensbanken, og den endelige avgjørelsen om hvilke land som skal få midler tas av Verdensbanken, FN og eksterne givere.
Føringene som er innebygd i PRSP-prosessen har, sammen med HIPC-initiativet, alvorlige konsekvenser for den økonomiske suvereniteten til lavinntektsland og kriserammede land. I likhet med de tidligere strukturtilpasningsprogrammene forplikter PRSPene regjeringene i låntakerlandene til å gjennomføre IMFs og Verdensbankens foreskrevne politikk. Dette er fortsatt betingelsen for å få lån og bistand fra Banken, Fondet og bilaterale givere. Erfaringen viser at betingelsene som settes av IMF og Verdensbanken ofte har større makt enn nasjonale lover, siden forgjeldede og bunnskrapte regjeringer vanligvis ikke har tilgang til alternative kilder for utviklingsfinansiering. Press fra Verdensbanken, IMF og givere har derfor større innflytelse over vesentlige politikkområder enn hjemlige prioriteringer og ønsker. Det kan dreie seg om alt fra handel, investeringer, eierskap og naturressurser, til skatter og avgifter, bankvesen, offentlig administrasjon, sosial utvikling og til og med rettssystem. I mange land har krav fra Verdensbanken og IMF i forbindelse med gjeldslette og lån ført til dype splittelser mellom sivilsamfunn, myndigheter og nasjonale parlamenter, og forverret konflikter og sosial uro.
IMF har for eksempel gitt regjeringen i Zambia beskjed om at dersom den ikke selger den statseide Zambia National Commercial Bank (ZNCB), vil ikke landet kvalifisere til en milliard dollar i gjeldslette gjennom HIPC-initiativet. For å oppnå gjeldslette gjennom HIPC-initiativet må Zambia innfri en rekke krav, deriblant altså salg av statseide selskaper. Den zambiske befolkningen, parlamentet og president Mwanawasa har kraftig motsatt seg salg av ZNCB på bakgrunn av at banken har gode resultater og er en av de få kildene til fortjeneste for det zambiske folket. Salg av ZNCB ville bety nedleggelse av tusenvis av arbeidsplasser og stride mot interessene til det zambiske folket – i likhet med tidligere privatiseringsprogrammer i landet, også de i regi av IMF og Verdensbanken.
I Nicaragua har Banken og Fondet krevd privatisering av landets vannressurser, inkludert vannkraftverk, som betingelse for nye lån. Dette kravet kommer i kjølvannet av et vedtak i den nicaraguanske nasjonalforsamlingen i august 2002 som setter til side alle planer om vannprivatisering inntil det har vært en nasjonal debatt om temaet. Ved å stille krav om at Nicaragua likevel skal gjennomføre privatisering på dette området undergraver Verdensbanken den demokratiske prosessen i Nicaragua.
I Pakistan har ikke-statlige organisasjoner (NGOer), forbrukerorganisasjoner, forskningsinstitutter, fagforeninger, bonde- og fiskerorganisasjoner, politiske partier, journalister og Den pakistanske menneskerettighetskommisjonen formelt protestert mot PRSP-dokumentets struktur, innhold og prosessen rundt det. I et åpent brev til den pakistanske finansministeren peker de på at PRSPene forsterker et allerede utprøvd og forfeilet utviklingsparadigme, undergraver demokratiske prosesser og truer statens suverenitet. De protesterer mot tvangsinnføringen av privatisering, liberalisering, avregulering og regressiv skattlegging gjennom PRSP, og kritiserer den utilbørlige innflytelsen internasjonale finansinstitusjoner – Verdensbanken, IMF og Den asiatiske utviklingsbanken – har over den pakistanske staten.
På Solomonøyene har IMF, med støtte fra bilaterale givere, nektet å gi bidrag til landets nasjonale plan for økonomisk gjenreisning hvis ikke regjeringen først går med på å redusere offentlige utgifter og gjøre drastiske kutt i arbeidsstokken. De påkrevde innsparingene vil bety nedleggelse av 1300 arbeidsplasser – omtrent 30 prosent av en offentlig arbeidsstokk som allerede er skjært inn til beinet. Sammen med andre IMF-dikterte innstrammingstiltak, vil dette ytterligere forverre landets alvorlige økonomiske og sosiale krise.
Det er åpenbart lite som har endret seg i Verdensbankens og IMFs fremgangsmåter, til tross for løftene om at låntakerland gjennom PRSP-prosessen skulle få større innflytelse over utformingen av økonomiske programmer. Bruken av ”gulrot og kjepp”-taktikk undergraver offentlig ansvarlige styringsinstanser som parlamenter og hindrer folkelig debatt i offentligheten. I tillegg svekkes posisjonen til nasjonale beslutningsinstanser som må forholde seg til Verdensbanken og Pengefondet. Disse Bretton Woods-tvillingene har heller ikke gått bort fra Washington-konsensusen : I land etter land fortsetter de å holde tilbake avgjørende økonomiske ressurser dersom deres fastkjørte klienter ikke går med på å gjennomføre den politikken Banken og Fondet setter så høyt: liberalisering av handel og investeringer, privatisering, avregulering, reduksjon i offentlige utgifter, omstrukturering av offentlige tjenester og sektorer, lav inflasjon, rask økonomisk vekst, osv.
Blindhet for strukturtilpasning
På 1980-tallet gjennomførte nesten 70 land strukturtilpasningsprogrammer i regi av IMF og Verdensbanken. De 40 første landene som kom inn under HIPC-initiativet hadde alle vært igjennom ulike former for strukturtilpasning. Nå når PRSP-prosessen er innført i disse 40 landene og i de fleste opprinnelige strukturtilpasningslandene, burde det ikke være for mye forlangt at både IMF og Verdensbanken hadde gjort en evaluering av strukturtilpasningens virkninger i disse landene. Men, som de selv sier: "Fattigdomsanalysens begrensning er mangelen på eksplisitt sammenheng mellom diagnosen og suksessen (eller nederlaget) til tidligere intervensjoner, og de implikasjoner dette har for prioritering av politikkområder for fremtiden."
I juni 2001 utga Verdensbanken en rapport om de to tiårene med strukturtilpasningslån. Strukturtilpasningsprogrammene ble opprinnelig utformet for å hjelpe land ut av forbigående problemer med betalingsbalansen. Programmene utviklet seg etter hvert til å omfatte sosiale, strukturelle og sektorielle reformer. Ifølge Verdensbankens tilbakeblikk hadde de 191 tilpasningsoperasjonene i 64 ulike land som ble godkjent på 1980-tallet blandede resultater. Det viktigste funnet som kunne trekkes ut av denne rapporten og andre påfølgende forskningsarbeider var at "denne typen reformer kan bare være effektive hvis de 'eies' av landet selv".
I juli 2001 avsluttet Verdensbanken en femårig gjennomgang av strukturtilpasningsprogrammene (sammen med myndigheter og NGOer). Dette prosjektet ble kalt SAPRI (Structural Adjustment Participatory Review Intitiative). Verdensbanken har aldri åpent erklært at strukturtilpasningsprogrammene var et stort feilgrep, men var nær ved å innrømme at de hadde store svakheter på begynnelsen av 1990-tallet. Dessverre bidro ikke Verdensbankens deltakelse i det nylig avsluttede SAPRI-arbeidet til å utdype hva disse svakhetene besto i og komme fram til mer nyanserte lærdommer.
Denne treparts-evalueringen av strukturtilpasningsprogrammene ble gjort i sju land: Bangladesh, Ungarn, Ghana, Uganda, Zimbabwe, Ecuador og El Salvador. I tillegg gjorde NGO-gruppen i SAPRI også undersøkelser blant folk i to land, Filippinene og Mexico, men her uten deltakelse fra myndigheter og Verdensbanken. Etter en prosess som varte i nesten fem år, kom Verdensbanken ut med en egen rapport der den framhevet tre lærdommer :
- strukturtilpasning er en vanskelig prosess,
- hvis strukturtilpasning skal lykkes, må den være "land-eid",
- institusjoner, tilnærming og sikkerhetsnett er avgjørende i strukturtilpasningsprosessen.
Disse tre konklusjonene om strukturtilpasningspolitikkens konsekvenser var betydelig annerledes enn konklusjonene til NGO-delen av SAPRI, som sto for en mye skarpere og mer omfattende kritikk. I det store og hele var Verdensbanken ute av stand til å begripe eller i det hele tatt erkjenne at dens politiske lånebetingelser har ført til dype og vidtrekkende problemer som må tas opp. Evalueringen som ble utført av SAPRI og tilslutt utgitt av NGO-nettverket SAPRIN (Structural Adjustment Participatory Review Intitiative Network) viser derimot at strukturtilpasningsprogrammene skapte og befestet vedvarende sykluser av fattigdomsøkning og ulikhet, og at de forventede gevinster innen effektivitet, konkurransedyktighet, inntekter og innsparinger gjennom IMFs og Verdensbankens foreskrevne makroøkonomiske resept, ikke slo til.
Enda mer urovekkende er det imidlertid at Verdensbanken selv i så liten grad har tatt inn over seg disse lærdommene, og hvor lite lærdommene er blitt spredt blant bankens regjeringskunder.
Den nylig fullførte Verdensbankrapporten om status for gjennomføringen av HIPC-initiativet viser at Bankens og Fondets strategi for å få land til å eksportere seg ut av gjeld gjennom råvareeksport, ikke har virket. Gjeldsindikatorer har forverret seg spesielt for de landene som er avhengig av eksport av olje, cashewnøtter, fisk og kobber. HIPC-arkitektene ser ut til å ha glemt at det var to tiår med feilslått strukturtilpasning, gjeldsbetjening og eksportdrevet økonomisk vekst som framskyndet den humanitære krisa og det akutte behovet for gjeldslettetiltak i sterkt gjeldstyngede fattige land. Likevel står nøyaktig de samme betingelser om strukturtilpasning og makroøkonomiske strategier fortsatt i sentrum for HIPC – og befester dermed kronisk fattigdom i landene som kommer inn under HIPC-initiativet.
Eierskap, deltakelse og kvalitet: På gyngende grunn
PRPS-prosessen skal i teorien resultere i en langsiktig, gjennomgripende, resultatorientert, land-drevet og deltakende strategi for å redusere fattigdom. Likevel viser erfaringene så langt at en nasjonal strategi for fattigdomsreduksjon som har akseptabel "kvalitet" i IMFs og Verdensbankens øyne, er uforenlig med de sentrale grunnprinsippene PRSP-prosessen skal bygge på: nasjonalt eierskap, deltakelse og offentlig etterrettelighet.
Nasjonalt eierskap
For Verdensbanken og IMF innebærer nasjonalt eierskap til et PRSP at et land forplikter seg til å iverksette en strategi som Banken og Fondet godkjenner, hva den enn måtte bestå i. Det har lite å gjøre med reell nasjonal forankring og relevante nasjonale strategier basert på de respektive landenes sosioøkonomiske, historiske og geografiske særegenheter. Erfaringer fra land over hele Asia, Afrika og Latin-Amerika viser dette.
Når utsendinger fra Verdensbanken og IMF kommer for å gi et lands myndigheter råd om hvordan de skal utarbeide et PRSP, bringer de med seg sine perspektiver på landets fattigdomssituasjon, sin analyse av hindringene for økonomisk vekst i landet, sin meny av politiske valgmuligheter og sitt syn på hvordan man mobiliserer ressurser til PRSP-arbeidet, inkludert assistanse fra eksterne givere. Disse perspektivene legges til grunn for all diskusjon mellom utsendinger fra IMF og Verdensbanken og de låntakende myndigheter om PRSPenes oppbygning og innhold. Og selv om man sier at årsaker til og løsninger på fattigdomsproblemer er ”spesifikke for hvert enkelt land” , skal likevel alle PRSPer inneholde såkalte kjernelementer som Banken og Fondet anser for å være avgjørende for fattigdomsreduksjon. Disse elementene er blant annet rask økonomisk vekst, utvikling og utvidelse av privat sektor, godt styresett (som i stor grad dreier seg om å legge til rette for privatisering), avregulering, liberalisering av handel og investeringer, budsjettstabilitet, makroøkonomisk styring, styring av offentlige utgifter, og konsultasjoner med utvalgte NGOer.
Påstander om at PRSPene er land-eid (local ownership) og i tråd med nasjonale planer, bli ytterligere gjort til skamme av at IMFs og Verdensbankens stab er sterkt involvert i ulike faser av prosessen. De gir policy-råd om administrering av skatter og avgifter, institusjonelle og sektorielle reformer, budsjettmål og utgiftsprioriteringer – og er også involvert i vurderingspanelet JSA (Joint Staff Assessment) som skal sikre at det endelige resultatet kan legges fram for IMFs og Verdensbankens styrer for godkjenning. Stabspanelet skal vurdere om PRSP-dokumentet gir et "troverdig rammeverk som Banken og Fondet vil kunne utforme sine programmer for konsesjonell assistanse innenfor"(18) og "… diskutere med myndighetene eventuelle endringer i strategidokumentet som kan være nødvendige for at man skal kunne anbefale styrene å godkjenne PRSPet."
Det sentrale kriteriet for å vurdere kvaliteten til et PRSP og hvorvidt det bør godkjennes, er knyttet til den aktuelle regjeringens makroøkonomiske rammeverk, politikk for strukturelle reformer og strategier for rask økonomisk vekst. Om den formelen som presenteres i PRSPet kan føre til kvalitativ og bærekraftig fattigdomsreduksjon, ser ut til å være av mindre betydning. IMFs advokater har formodentlig gitt Fondets stab beskjed om at deres dokumenter må nevne økonomisk vekst hver gang fattigdomsreduksjon bringes på bane, siden Fondets mandat ikke omfatter en målsetning om fattigdomsreduksjon.
Ifølge en senioransatt i IMF, er tre aspekter avgjørende for Fondet når et PRSP skal godkjennes: bred deltakelse, raskere vekst som tjener de fattige, samt opprettholdelse av makroøkonomisk stabilitet, som betyr å holde inflasjon og valutakurssvingninger nede. I praksis er det imidlertid lite som tyder på at bred deltakelse gjelder for de to sistnevnte aspektene.
Tatt i betraktning hvor sterkt involvert IMFs og Verdensbankens stab er i utformingen av det fleste PRSPer, er det lite sannsynlig at de ville sett betydelig annerledes ut dersom Bankens og Fondets folk skrev dem helt på egenhånd. Og land som har vært igjennom strukturtilpasningsprogrammer tidligere og som nå forbereder PRSPer vet hva Banken og Fondet ønsker å finne i disse dokumentene. PRSP-prosessen blir vanligvis ledet av erfarne embetsmenn i finansdepartementene, og de har ofte gått i skole hos IMF og Verdensbanken og har ingen problemer med å reprodusere formelen som vil utløse de nødvendige bevilgninger. Så selv om det i tidlige dokumenter fra Verdensbanken og IMF hevdes at det ikke finnes noen fasit for PRSPene og at man må oppmuntre til eksperimentering med utformingen av dem, ser de fleste PRSPer bemerkelsesverdig like ut – både når det gjelder analysene av fattigdom og de politiske oppskriftene som angivelig skal resultere i fattigdomsreduksjon.
Verdensbanken avgjør hvor mye penger hver og en av dens lavinntektskunder skal få. Dette baseres på tre typer vurderinger: 1) Vurdering av landets politiske og institusjonelle nivå (Country Policy and Institutional Assessment, CPIA) 2) Vurdering av hvordan midler er brukt og 3) Vurdering av styresett. Av disse tre vurderingsformene veier CPIA 80 prosent. CPIA-resultatet beskriver i verdensbankterminologi hva landet har prestert på bakgrunn av 20 kriterier inndelt i fire kategorier: Økonomisk styring, strukturpolitikk, politikk for sosial inkludering/styring av offentlig sektor, samt institusjoner. Jo høyere total uttelling et land får, jo mer penger kan Verdensbankens utviklingsfond (IDA) låne ut til det.
Sett under ett representerer CPIA-kriteriene, portefølje-prestasjoner og styresett-vurdering bare en modernisert versjon av et klassisk strukturtilpasningsprogram fra Verdensbanken og IMF. Bankens egne utlånskriterier innebærer altså at PRSPene er forutbestemt til å innrettes mot strukturtilpasning.
CPIA-kriteriene motarbeider i særlig grad genuin offentlig deltakelse i utformingen av meningsfulle strategier for fattigdomsreduksjon og nasjonalt eierforhold til et lands utviklingspolitikk. Selv om CPIA måler et låntakerlands tidligere prestasjoner innen det Banken og Fondet anser som "god politikk" (med andre ord liberalisering, privatisering, disiplin i offentlig forbruk, avvikling av priskontroll, osv.) styrer vurderingskriteriene hvordan et lands forhold til Banken og Fondet vil bli i framtida. Hvis et land scorer lavt på sentrale kriterier, tilbyr Verdensbanken landet et tilpasningslån for å "korrigere" problemene. Samtidig havner låntakerregjeringer i knipe dersom deres befolkning velger en vei til fattigdomsreduksjon som ikke sammenfaller med Banken og Fondets liste over "god" politikk.
PRSPene skal i teorien bygge på eksisterende nasjonale planer. Samtidig har de et ferdig format og ledsages av en massiv, tusensiders ”oppskriftsbok” som beskriver hvordan et PRSP skal utarbeides. Hvis en regjering insisterer på at eksisterende nasjonale planer skal utgjøre landets PRSP, er det de nasjonale planene som blir tilpasset PRSP-kravene og ikke motsatt. I et dokument vedlagt et internt rundskriv i Verdensbanken går det klart fram at PRSPene og beslektede dokumenter som de som hører til utlånsinstrumentet ”Poverty Reduction Support Credit” (PRSC) står over et lands egne mellomlangsiktige planer: "Mellomlangsiktige programmer støttet opp av PRSC kan være basert på et I-PRSP når dette beskriver en nasjonalt eid, bredt utformet strategi for fattigdomsreduksjon som anses som tilstrekkelig av vurderingspanelet Joint Staff Assessment. I dette tilfellet vil det mellomlangsiktige programmet sannsynligvis bli revidert i det endelige PRSPet, og PRSCene vil også bli revidert og tilpasset på behørig vis. "
I Kambodsja, Laos, Vietnam og Uganda – blant andre – har PRSPene kommet i konflikt med nasjonale mellomlangsiktige planer for fattigdomsreduksjon og økonomisk og sosial utvikling, planer som er vedtatt i nasjonalforsamlinger og parlamenter. Men siden PRSPene kan vifte med Verdensbankens og IMFs økonomiske og politiske gulrot, er kapitalhungrige regjeringer både ute av stand til og uvillige til å yppe til strid.
Deltakelse
Deltakelse er et av de viktigste moteordene i PRSP-strategien. Samtidig avslører Verdensbanken sin totale mangel på forståelse av hva deltakelse virkelig betyr, når den framholder dokumentet "Voices of the Poor" som en milepæl når det gjelder deltakelse. For Verdensbanken betyr deltakelse ganske enkelt at folk får mulighet til å snakke om sine vanskeligheter. Det Banken ikke tar inn over seg, er at såfremt det finnes en viss politisk trygghet vil folk alltid være i stand til å diskutere sin egen situasjon og beskrive den fattigdommen de opplever. Å fortolke disse perspektivene er derimot er verdiladet oppgave, og å omforme perspektivene til politisk handling er utenfor rekkevidde for de fleste samfunnsborgere, spesielt de fattige selv.
PRPS-prosesser har vært ekstremt avgrensede både når det gjelder substans og deltakelse. Deltakelsen har stort sett begrenset seg til å be prominente og ressurssterke NGOer om å uttale seg om dokumenter som er utarbeidet på forhånd. Verken fagforeninger, arbeiderorganisasjoner, bonde- og fiskerorganisasjoner, kvinnegrupper, urbefolkningsgrupper, helseorganisasjoner, og heller ikke akademikere er blitt involvert i prosessen. De fleste PRSP-prosesser har foreløpig ikke trukket inn lokalbefolkninger i arbeidet med å lage utviklingsstrategier som gir mening nasjonalt. De er heller ikke involvert i noen vurdering av hvilke konsekvenser tidligere reformer og programmer har hatt. Deltakelsen er heller ikke utvidet til også å gjelde økonomiske programmer og makroøkonomisk planlegging. Verdensbanken og IMF hevder at sivilsamfunnet har begrenset kapasitet på disse områdene, og ser dermed bort fra den store mengden ekspertise og kunnskap som faktisk finnes i sivilsamfunnet i de fleste land. De overser også glatt det lave kompetansenivået Banken og Fondet selv har kunnet skilte med når det gjelder evaluering av egne programmer. Ifølge Charles Abugre i ISODEC (Integrated Social Development Centre), handler dette mer om ekskludering enn om manglende kapasitet.
I en rekke land har foreløpige utkast til I-PRSPer ikke blitt oversatt til det lokale språket. Oversettelsen har ikke kommet før i siste fase av prosessen, noe som utelukker lokale innspill mens utformingen pågår. Det generelle publikum har også fått begrenset tid til rådighet for å lese og ta inn over seg innholdet i utkastene underveis, noe som har gjort det vanskelig også for de som behersker engelsk og policy-vokabularet å komme med vesentlige kommentarer. Dette har ført til at svært få mennesker, både blant myndighetene og i befolkningen, faktisk har lest de foreløpige PRSPene og de endelige dokumentene i sin helhet.
Måten deltakelsen fra det sivile samfunn er organisert på, åpner for manipulering fra Verdensbankens, IMFs og giveres side. Verdensbankens stab hevder at de legger til rette for at det sivile samfunn skal involveres i nasjonale utviklingsprosesser og samhandle med bilaterale givere. Det er riktig at deltakelsen fra sivilsamfunnet i utformingen av nasjonal utviklingspolitikk er begrenset i mange land, men Verdensbankens selvoppnevnte rolle som mellomledd på den nasjonale arena har uansett alvorlige konsekvenser for nasjonal og lokal demokratisering. Når utenlandske givere og kreditorer kommer imellom sivilsamfunnet og regjeringer med kapitalunderskudd, svekker dette det nasjonale og lokale sivilsamfunnets innflytelse over nasjonale prioriteringer. Myndighetene blir også i mindre grad ansvarlige overfor sine egne innbyggere enn overfor internasjonale kreditorer og givere. Det hører heller ingen steds hjemme at eksterne givere og kreditorer er involvert i utformingen av nasjonale politiske prioriteringer i tredjeland som de selv vil finansiere.
Gitt retorikken om nasjonalt eierskap og deltakelse i PRSP-prosessen, bør Verdensbanken og IMF svare på hvordan de vurderer graden av deltakelse og eierskap når et land faktisk har svak formell kapasitet til utarbeidelse av en nasjonal policy. Kapasitet og politisk rom er sentrale problemstillinger i land der moderne sivilsamfunnsformasjoner ikke har slått rot like raskt som moderne utviklingsstrukturer og praksiser har. Grunnlaget for meningsfull offentlig deltakelse er nettopp at det finnes aktive sivile grupper og et tilstrekkelig politisk spillerom for dem. Dette utgjør også et bolverk mot mulige overtramp fra kreditorer, regjeringer, givere, investorer og andre internasjonale institusjoner.
Internasjonale givere og kreditorer har ofte framholdt "fravær av sivilsamfunn" i lavinntektsland som en avgjørende hindring for utvikling. Det de vanligvis mener med dette, er fravær av NGOer som allerede behersker, eller er i stand til å lære seg, det formelle vokabularet knyttet til moderne utvikling: deltakelse, planlegging, fattigdomsreduksjon, bærekraftighet, interessekartlegging, godt styresett, osv. Verdensbankens og giveres svar på denne påståtte kapasitets-begrensningen, har som regel vært å utarbeide ”kapasitetsbyggende" programmer for myndighetene i de gjeldende landene, med sikte på å lette dialogen mellom det sivile samfunn og myndigheter. Men igjen, spørsmålet som melder seg og som fortsatt står ubesvart er hvorvidt såkalte forbedringer i dialogen mellom myndigheter og sivilsamfunn egentlig skal være en oppgave for givere og kreditorer.
Tidligere erfaringer viser at Bankens og Fondets involvering i land med et levende og aktivt sivilsamfunn som oftest har vært til hinder for et meningsfylt samarbeid mellom sivilsamfunn og myndigheter. I land der sivilsamfunnsgrupper er godt forankret, fremmer de et bredt spekter av saker, inkludert politiske valg som direkte utfordrer dem som foreskrives av Banken og Fondet. Og i land der regjeringer har måttet underlegge seg betingelser knyttet til strukturtilpasningsprogrammer eller PRSPer, har Bretton Woods-institusjonenes kombinerte politiske og økonomiske makt satt en stopper for sivilsamfunnets muligheter til å forhandle med sine styresmakter om nasjonalt relevante politiske løsninger.
Foreløpig har Banken og Fondet ikke klare standarder for å evaluere kvaliteten på deltakelsen i PRSP-prosessen. Dette er kanskje like greit tatt i betraktning at Banken og Fondet ikke besitter den nødvendige ekspertise på dette området. De har fortsatt ikke forstått at genuin deltakelse er en dyptgående politisk prosess der representasjon, forhandling og etterrettelighet står i sentrum. I stedet, ved å fokusere på "kapasitetsbygging" og "institusjonsstyrking", forsøker Banken, Fondet og internasjonale givere å reformere beslutningsprosessene i lavinntektslandene de gir bistand og lån til. Jo større avstanden er mellom strukturer og prosesser der beslutninger tas, og de konsekvensene disse beslutningene får for vanlige folk, jo enklere er det for Bretton Woods-institusjonene å få igjennom sine programmer.
Å unndra seg ansvar
Selv om SAP, PRSP og PRGF er programmer i regi av Verdensbanken og IMF, støttes de politisk og økonomisk av rike og mektige givere . Med begrunnelser som at det skal frigjøre bistand og samordne givere, har G7-land og andre OECD-medlemmer knyttet store deler av sin offisielle utviklingshjelp opp mot PRSP/PRGF-systemet. Men gitt de alvorlige svakhetene i selve grunnlaget for PRSP, er dette et uakseptabelt rammeverk for samordning av internasjonal bistand.
Å samordne internasjonal bistand til lavinntektsland gjennom PRSP-prosessen er som å etablere et massivt, mektig og uetterrettelig bistandskartell, som opererer ut ifra regler basert på en modell som allerede har vist seg å være ødeleggende for mottakerlandene. Ved å kanalisere sine ressurser gjennom PRSP-prosessen, sørger giverne for at myndighetene i mottakerlandene ikke kan finne alternative kilder til policy-anbefalinger og finansiering av nasjonal utvikling. Et PRSP-dominert kartell vil være til hinder for en sårt tiltrengt debatt om Washington-konsensusen og nødvendigheten av alternativer til den.
Samordning av givere er viktig, men det reiser også problemstillinger om ansvarlighet og etterrettelighet blant de som yter bistand. Kravene til politisk samstemmighet som ligger i PRSP-rammeverket er vesentlige og ikke bare av logistisk karakter. Hvis bilaterale givere legger alle eggene sine i PRSP-kurven, må de også ta like stort ansvar for konsekvensene av dårlige policy-anbefalinger, feilaktige vurderinger og feilslåtte programmer. Erfaringen så langt viser at internasjonale givere ikke er villige til å ta dette ansvaret. Det er mer sannsynlig at PRSPenes fortsatte nederlag når det gjelder fattigdomsreduksjon nok en gang vil tilskrives svak kapasitet, svak styring og "forankrede strukturelle svakheter" i mottakerlandene.
Hvis givere er genuint opptatt av fattigdomsreduksjon og nasjonal utvikling i lavinntektsland, må de foreta en kritisk undersøkelse av Verdensbankens og IMFs påtvungne utviklingsmodell. Med sitt rulleblad kan verken Banken eller Fondet påstå at de evner å redusere fattigdom, fremme bærekraftig utvikling eller skape økonomisk vekst. De policy-anbefalingene de gir til utviklingsland må derfor utfordres.
Like viktig er det at givere sørger for at det finnes et offentlig etterrettelig system for kontroll av den internasjonale bistandsindustrien, med tilstrekkelige muligheter for å rette opp dårlige avgjørelser, skadelig politikk og feilslåtte programmer. Verdensbanken, IMF og givere må stå til ansvar overfor befolkningene i mottakerland, det vil si de som i størst grad får merke konsekvensene av denne politikken og disse programmene. Uten et bredere system for etterrettelighet, vil samordning av givere i praksis bety at land med penger rotter seg sammen mot land uten penger.
Svakheter også i godt styresett
Lignende svakheter er åpenbare i Verdensbankens og IMFs definisjoner av godt styresett, som er det nyeste tilskuddet til betingelsene som pålegges land gjennom PRSPer. Verdensbankens rammeverk for godt styresett anbefaler at man legger til rette for en aktiv privat sektor og at man beskytter rettighetene til private, vanligvis utenlandske, investorer. Samtidig som korrupsjon, hemmelige avtaler og misbruk av offentlige midler er svært utbredt i lavinntektsland, finnes det også slike praksiser blant givere og kreditorer, multinasjonale investeringsselskaper og konsulentbyråer som inngår lukrative kontrakter med Verdensbanken og givere. Likevel inneholder Verdensbankens retningslinjer for godt styresett ingen rettslig bindende reguleringer for å sikre at utenlandske investorer, finansieringsinstanser, konsulenter og bistandsytere holdes ansvarlige for overtredelser.
Verdensbankens retningslinjer om styresett legger heller ikke vekt på lokale og nasjonale befolkningers rett til utvikling og selvbestemmelse. I stedet ser Banken og Fondet som regel helt bort fra internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Under drøftelsene på det 25. møtet til FNs underkommisjon for menneskerettigheter, hevdet IMF at fondet ikke er tvunget til å følge menneskerettighetsstandarder og ikke er bundet til menneskerettighetserklæringer og –konvensjoner, siden menneskerettigheter ikke nevnes i IMFs statutter.
Studier Underkommisjonen har bedt om, viser imidlertid at både når det gjelder HIPC- og PRSP-programmer er mangelen på deltakelse i låntakerlandet å betrakte som et brudd på menneskerettigheter knyttet til selvbestemmelse og offentlig deltakelse. I en rapport kritiserer FNs spesialrapportører Joseph Oloka-Onyango og Deepika Udagama Verdensbanken og IMF sin vekt på frimarkedsreformer og -betingelser, og sier at dette fratar samfunnene retten til helse, utdanning og grunnleggende velferd. Rapporten går i rette med IMFs påstander og påpeker at multilaterale institusjoner ikke er hevet over folkeretten, inkludert menneskerettighetene, og at kondisjonalitetskrav representerer et brudd på de multilaterale institusjonenes plikter når det gjelder menneskerettigheter, i tillegg til at de tvinger stater til å bryte sine egne forpliktelser på dette området .
Ved avslutningen av det 25. møtet avgjorde FNs underkommisjon for menneskerettigheter at Verdensbanken og IMF faktisk er forpliktet i forhold til internasjonale menneskerettighetskonvensjoner og at de skal inkorporere menneskerettigheter i utforming og evaluering av PRSPer. Underkommisjonen anbefalte også at regjeringer sørger for at menneskerettighetene respekteres i gjennomføringen av strategiene for fattigdomsreduksjon. Det gjenstår å se om Verdensbanken og IMF er i stand til og villige til å sette moralske og etiske standarder høyere enn sine egne økonomiske påbud.
Policymatrisene, en doktrinær tilnærming til politisk reform
I-PRSPer og PRSPer ledsages av gjennomføringsdokumenter i form av policymatriser. Disse matrisene spesifiserer de konkrete politiske reformer og lovreformer landet må gjennomføre, inkludert tidsramme for gjennomføring av disse endringene. Policymatrisen omsettes til et lånedokument og utgjør i praksis et sett betingelser for låntakerlandene .
Land som Kambodsja, Laos og Vietnam har mye til felles når det gjelder historie – de har alle en historie preget av konkurrerende kolonimakter og dype politiske konflikter – men situasjonen disse landene befinner seg i dag er svært forskjellig. Likevel er policymatrisene for Kambodsja, Laos og Vietnam sammenfallende på de fleste sentrale områder. Enda mer bemerkelsesverdig er det at andre policymatriser i tilknytning til PRSPer som er fullført i Afrika og Latin-Amerika også har de samme fellestrekkene.
Den slående likheten mellom policymatriser som er godkjent sammen med I-PRSPer og PRSPer minner om "one size fits all"-tankegangen som preget strukturtilpasnings-programmene på 1980-tallet. Som allerede nevnt, skapte disse programmene en lang rekke problemer og ingen virkelige suksesshistorier. Økonomiske kriser verden over, spesielt i Øst-Asia under andre halvdel av 1990-tallet, avdekket også mange av problemene forbundet med en universell gjennomføring av liberaliseringstiltak i mange økonomier som viste seg å være dårlig forberedt på dem. Dessverre er ikke disse lærdommene integrert i PRSP-tilnærmingen.
PRSP-prosessen fremmer markedsorientert politikk på bekostning av alternative tilnærminger. Den anbefaler frihandel, investerings- og finansieringsregimer, og forsøker å nedtone regjeringenes direkte rolle i økonomien gjennom avvikling av statseide selskaper. Videre er PRSPenes svar på kritiske sosiokulturelle spørsmål, som tilgang til land og vannressurser, strengt økonomistiske, og reformer på avgjørende områder som helse og utdanning er rettet mot å dekke markedets behov. Og alt dette gjøres med sikte på rask økonomisk vekst.
Vekstfella
Sterk økonomisk vekst er hva PRSPene egentlig handler om. Vekstrater er de klarest definerte målene i I-PRSP- og PRSP-dokumenter, mens målene for fattigdomsreduksjon ikke er fullt så klare. I de sørasiatiske økonomiene er målet å oppnå en vekstrate på 7 prosent innen utgangen av den første PRSP-perioden i 2003. Også i Afrika og Latin-Amerika er policymatrisene spesifikke når det gjelder målsetninger for vekst. Tabell 1 viser vekstmålene for land med fullstendige PRSPer. Noen av disse målene er allerede blitt nedjustert i forhold til de som ble satt fram i I-PRSPene.
TABELL 1
MELLOMLANGSIKTIGE VEKSTMÅLSETNINGER
I LAND MED FULLSTENDIGE PRSPer
DATO FOR FULL PRSP-VEKST I HVERT LAND (% av reelt BNP)
Albania november 2001 7-8%
Bolivia 31. mars 2001 5-5,5%
Burkina Faso 25. mai 2000 4-5%
Etiopia 31. juli 2002 7,1%
Gambia 30. april 2002 6,2%
Guinea 31. januar 2002 2-5,2%
Guyana 23. mai 2002 5%
Honduras 31. august 2001 5,1%
Kirgisistan 9. desember 2002 5,2%
Malawi april 2002 5,3%
Mauritania 31. mars 2002 6,1%
Mosambik 30. april 2001 9,3%
Nicaragua 31. juli 2001 5%
Niger 1. januar 2002 4,3%
Rwanda 30. juni 2002 6,2%
Senegal 31. mai 2002 6,5-8%
Tadsjikistan juni 2002 6%
Tanzania 14. august 2001 6%
Uganda 24. mars 2000 7%
Vietnam 31. mai 2002 7-7,5%
Yemen 31. mars 2002 6,3% ekskl. oljesekt.
Zambia 31. mars 2002 4%
Å oppnå høyest mulig vekst er ikke nødvendigvis det samme som å oppnå høyest mulig fattigdomsreduksjon. Hvis man brukte en strengt inntektsbasert definisjon av fattigdom, ville fattigdomsindikatorene være svært sensitive overfor økonomisk vekst. Men selv om økonomisk vekst kan medføre tydelige forbedringer i sosiale indikatorer, gjør den ikke automatisk noe med problemstillinger knyttet til likhet og rettferdighet. Vekstdata sier ingenting om fordeling, eller om hvem som tjener og ikke tjener på veksten. Fikseringen på vekst bunner i troen på at hvis en økonomi vokser raskt nok i en tilstrekkelig lang periode vil den økonomiske aktiviteten stimuleres i så stor grad at selv de mest avskårne deler av befolkningen vil bringes inn i økonomisk aktivitet og dra fordel av inntektsøkningen.
En slik tro på "det drypper på alle-effekten" reduserer den direkte rollen sosio-økonomiske institusjoner spiller i å nå de fattige, og gjør de fattige til passive deltakere i vekstprosessen. Vekstfokuset er et utilstrekkelig svar på fattigdomsproblemet, som til og med i PRSPene selv blir betraktet som et mangesidig fenomen.
Det er nødvendig med en dypere forståelse av hva fattigdom og forsakelse er dersom man skal kunne se behovet for mer spesifikke tiltak fra statens og andre institusjoners side for effektivt å håndtere problemer knyttet til fattigdom. Det er ikke nok å styre veksten gjennom sikkerhetsnett og sosiale forsikringer, dette må skje samtidig som man styrker økonomiske institusjoner og styringsstrukturer. Krisa i Øst-Asia avdekket sårbarheten til økonomier som baserte seg på rask liberalisering for å oppnå høye vekstrater i tiåret forut for den økonomiske kollapsen. Som et resultat av dette ble mesteparten av framskrittene innen fattigdomsreduksjon visket ut da det økonomiske sjokket slo inn.
PRSP-tilnærmingen behandler ikke i tilstrekkelig grad de problemene som kan oppstå som følge av raskt økonomisk vekst, det vil si problemer knyttet til overbelastning i byer, migrasjon fra landsbygda, miljøødeleggelser, og de generelle begrensningene for utnyttelse av jordas natur- og menneskeressurser. Økonomisk vekst er en viktig del av utviklingsplanlegging, men trenger ikke å være det viktigste fokuset for utvikling. En mer fornuftig strategi for fattigdomsreduksjon ville prioritere en politikk som fremmer likhet og som kan gjøre noe med sosial, økonomisk og politisk ubalanse – framfor å prioritere vekstmålsetninger. Det er viktig å først utarbeide programmer mot fattigdom og for likhet og sikre at de får tilstrekkelig finansiering og at de settes i verk. Og at veksten som skapes i denne perioden, hvor stor den enn måtte være, aksepteres som vekstgrensen for denne perioden og det
