Kap. 9 IMF og utviklingsagendaen
IMF har tiltatt seg en stadig sterkere rolle i utviklings- og fattigdoms- spørsmål. Resultatet er at de fleste nasjonale og internasjonale institusjoner som driver med utviklingsarbeid i fattige land befinner seg i skyggen av IMF.
Detaljert innholdsfortegnelse:
Hva er utviklingsagendaen, hvem setter den?
Et offensivt Valutafond
Fokus på fattigdom
Hva er utviklingsagendaen, og hvem setter den?
Utviklingsagendaen består av de til enhver tid mest innflytelsesrike og dominerende spørsmålene om hva som er riktig utviklingsstrategi for utviklingslandene. Innflytelsesrike saker har vært økonomisk vekst, bærekraftig utvikling (miljø), demokrati, godt styresett (”good governance”), menneskerettigheter, kvinners betydningsfulle rolle i utviklingsprosessen, utdanning, forebygging av HIV/AIDS, etc. Men hvilken utvikling er det snakk om? De dominerende aktørene, Verdensbanken, IMF, FN, giverlandene, forskningsinstitusjoner innen disse, og organisasjoner i det sivile samfunn, har gjennom et samspill lagt vekt på varierende saker som alle har hatt økt velferd gjennom økonomisk utvikling som implisitt målsetting.
Mange vil si at IMF i realiteten dikterer nasjonal økonomisk politikk i de land som Fondet gir pengestøtte til. En av IMFs kritikere, økonomi-professor ved Harvard, Jeffrey D. Sachs, som har vært rådgiver for mange fattige lands regjeringer, har advart sterkt mot at IMF skal få noen som helst rolle i å definere utviklingsagendaen til de fattigste landene (Sachs, 2000).
Det er betegnende at Michel Camdessus, direktøren i IMF, var invitert til toppmøtet for afrikanske regjeringsoverhoder i Libreville i Gabon, den 18 januar 2000, for å gi IMFs syn på Afrikas utfordringer i det 21. århundredet med tittelen: ”Fattigdomsbekjempelse og vekst: En agenda for Afrika ved starten på det tredje årtusen”. Der omtalte han reformtiltakene som afrikanske land har gjennomgått etter råd fra IMF, som ”modig politikk” (IMF, 2000a). Og modig har den sannelig vært. Den politikken som IMF har fremmet har ført til sosiale og politiske uroligheter i mange land.
Hvem setter utviklingsagendaen? I dag (sommeren 2000) synes det å være liten tvil om at Verdensbanken er den førende utviklingsinstitusjon som setter utviklingsagendaen for utviklingsstrategier i fattige land og det internasjonale samfunnets strategi for å støtte disse tiltakene gjennom bistand, lån og regler for markedsadgang. Samtidig er det viktig å være klar over at IMF alltid har hatt den ledende rolle i forholdet mellom Fondet og Banken. Det innebærer at det i hovedsak er Banken som har innrettet seg etter Fondets politikk. Kanskje bidrar dette til å forklare hvorfor nettopp IMF (som er Verdensbankens søsterorganisasjon og medspiller) har så stor innflytelse på utviklingsagendaen? IMF har en avgjørende dagsorden-funksjon for den internasjonale utviklingsagendaen som en stor, og politisk viktig, global institusjon.
Under tittelen ”An African Voice” skrev Financial Times den 3. juni 1998 på lederplass at ”Den Afrikanske Utviklingsbanken bør utgjøre en intellektuell spydspiss i debatten om utviklingsstrategier for kontinentet, (…). Afrikabanken må bevege seg ut av Verdensbankens skygge, og gi et afrikansk perspektiv på kontinentets utfordringer. Afrikabanken må gjøre sin stemme hørt i slike sammenhenger.” De fleste regionale, nasjonale og lokale utviklingsinstitusjoner i fattige land, befinner seg ikke bare i Verdensbankens skygge, men også i skyggen av IMF, Verdensbankens søsterorganisasjon.
Spesielt i de fattigste såkalte lavinntektslandene, hvor fattigdom og ulikhet er mest utbredt og betydningen av IMF er størst, er nok behovet tilsvarende stort for å utvikle en egen dagsorden for utvikling, som er forankret i lokal politisk kultur og i landenes sosiale virkelighet.
Dersom IMF er så ille som mange av kritikerne skal ha det til, hvorfor velger likevel fattige land å samarbeide med IMF? I praksis skyldes dette at de ikke har noe valg. Verdens fattigste land er i realiteten konkurs. De har vedvarende større utgifter enn inntekter, i mange tilfeller er i tillegg utgiftene økende og inntektene synkende, og den økonomiske sårbarheten øker som følge av dette. For hvert år er importutgiftene høyere enn eksportinntektene. I tillegg kommer utgifter til betjening av utenlandsgjeld. Men stater kan ikke rent folkerettslig gå konkurs, og regnskapene må derfor gå i balanse. Foruten gjennom reduserte utgifter og økte inntekter, er det bare betalingsbalanse støtte fra IMF som kan få regnskapene til å gå i balanse. Videre vil store bilaterale bistandsgivere kun gi bistand til fattige land dersom de gjennomfører et program med IMF. Det samme gjelder forhandlinger om gjeldslette. Endelig er det slik at Verdensbanken normalt kun yter lån til land som allerede har et program med IMF.
IMF har i løpet av sin historie gjennomgått mange kriser der Fondets legitimitet og mandat har vært truet. Det er stilt spørsmål om det fortsatt er behov for – og praktisk mulig å gjennomføre – de oppgavene som Fondet opprinnelig var tiltenkt (se kapittel 3). IMF har gått utover sitt opprinnelige mandat, ikke minst under ledelse av Michel Camdessus i årene 1987-2000. Med IMF og Verdensbanken i førersetet stiller nå hele det internasjonale giversamfunnet stadig flere krav til fattige land og på stadig flere områder. På engelsk refereres dette til som ”mission creep”. Det som var spesielt for denne ekspanderende atferden til IMF, særlig i siste halvdel av 1990-tallet, var at Fondet tiltok seg en stadig sterkere rolle i utviklings- og fattigdoms- spørsmål. Også Fondets økte vektlegging av dårlig styresett (korrupsjon i offentlig sektor) også omtalt som politisk kondisjonalitet, er betegnende for det mye omtalte ”mission creep”.
Dårlig styresett
I juli 1997, godkjente styret i IMF nye retningslinjer for långivning som instruerer Fondet til å holde tilbake finansiell støtte til medlemsland med ”dårlig styresett” (McQuillian og Montgomery, 1999). Samtidig nekter IMF å holde tilbake støtte til land med alvorlige menneskerettighetsbrudd, ved å vise til prinsippet om ”politisk ikke-innblanding” som er slått fast i Fondets vedtekter. Denne fortolkningen har ført til en situasjon der støtte fra IMF holdes tilbake ved bestikkelser og korrupsjon i offentlig sektor, men ikke ved systematiske menneskerettighetsbrudd. Brutalitet ses det gjennom fingrene med, men ikke dårlig styring. Dette medførte blant annet at Kenya ble nektet støtte fra IMF i 1997.
I en av sine siste taler før han gikk av som direktør for IMF, tok Michel Camdessus for seg det han mente burde være agendaen for IMF ved starten på det 21. århundret. Her omtaler han fattigdom som ”den ultimate systemtrussel” (IMF, 2000b). Camdesuss sa i talen, i et forsøk på å legge alle gode saker i én sekk, at ”det nå er en utbredt forståelse av at det er et gjensidig forsterkende forhold mellom makroøkonomisk stabilitet og strukturell reform på den ene siden, og vekst og reduksjon av fattigdom og ulikhet på den andre.” (ibid.). Dermed plasserte han IMF i fremste rekke av de aktører som kan bidra til fattigdomsreduksjon og økonomisk utvikling i verdens fattige land. Det kan selvsagt stilles spørsmål ved for det første om det er en ”utbredt forståelse” av dette, og for det andre om en slik tilnærming innebærer at gjensidigheten er positiv begge veier. Den nye tilnærmingen kan jo også tas til inntekt for synet om at forholdet er negativt den ene veien og positivt den andre veien, det vil si at strukturelle reformer for å oppnå makroøkonomisk stabilitet virker negativt på vekst og reduksjon av fattigdom og ulikhet, mens vekst og reduksjon av fattigdom og ulikhet virker positivt på strukturell reform og makroøkonomisk stabilitet. Men i denne talen tok Camdesuss skrittet helt ut, og sa at målsettingen for Fondet er å sikre at fattigdomsreduksjon er et integrert og eksplisitt mål når IMF utformer sin politikk. Også den nye direktøren i IMF, Horst Köhler, har fulgt dette opp. I møte med afrikanske regjeringssjefer har han tatt initiativ til å diskutere hvordan IMF kan spille en rolle i å innrette og tilrettelegge kampen mot AIDS i partnerskap med Verdensbanken. Dette ligger langt fra Fondets opprinnelige mandat.
Kritikerne hevder at når IMFs politikk uunngåelig får direkte konsekvenser for sosial sektor, må Fondet anerkjenne at det har gått ut over sitt mandat, og respektere kompetansen til andre, som Verdensbanken, UNDP, UNCTAD, UNICEF og andre FN-organisasjoner, nasjonale styresmakter og det sivile samfunn.
Grunnlaget for at IMF skal bli en utviklingsorganisasjon er meget tynt. Som følge av den nye dreiningen har IMF nå ansatt noen få eksperter på sosial analyse og fattigdom. Imidlertid er de ansatte i Fondet hovedsakelig økonomer med lite håndfast erfaring med fattigdomsreduksjon eller sosial analyse. Og mens Verdensbanken i økende grad tar inn over seg at utvikling er en kompleks prosess, har IMF ennå ikke utviklet sin tilnærming stort utover den enkle doktrinen at økonomisk vekst er svaret på alle utviklingsproblemer.
Det er stor skepsis i mange organisasjoner i det sivile samfunn til IMFs tiltagende betydning og økte rolle i utviklingsprosessen. Også en rekke nyere forskning har tatt til orde for en mer fokusert og snever rolle for IMF, begrenset til en agenda som er mer rent monetær, og overlate til Verdensbanken og andre utviklingsorganisasjoner å ha den førende rolle i strukturelle og sosiale sider av utviklingsprosessen.
