Kap. 8 IMF og Verdensbanken – to gode naboer?
Den uklare arbeidsdelingen mellom de to institusjonene har skapt grobunn for konflikt om hvilke politikk-anbefalinger som er mest hensiktsmessige.
Når du kommer ut hovedinngangen til IMF, ligger Verdensbanken rett over på andre side av 19nde gate i Washington D.C. Forholdet mellom de to institusjonene har lenge vært nært, ikke bare fysisk, men også politisk/ideologisk. Da de to institusjonene kom til verden i juli 1944, døpte John Maynard Keynes dem til ”Bretton Woods tvillingene”. De to tvillingene har fra fødselen av utviklet seg sammen, og begge har vokst seg store og sterke på bekostning av andre internasjonale organisasjoner, som FN-familien som de en gang ble oppfattet som en del av. Men som hos søsken flest har det også oppstått uenigheter mellom Bretton Woods tvillingene.
Detaljert innholdsfortegnelse:
Harmoni og enighet
Friksjon og uenighet
Det er en direkte kopling mellom de to institusjonene i Verdensbankens vedtekter, som sier at for å bli medlem av Banken må et land først være medlem av Fondet. Fattige land som i dag ønsker strukturtilpasningslån fra Verdensbanken, må først ha et program og låneavtale med IMF (Polak, 1994). Dette gjenspeiler det noe asymmetriske forholdet mellom de to. IMF har alltid hatt den ledende rolle i forholdet mellom Fondet og Banken. Det innebærer at det i hovedsak er Banken som har innrettet seg etter Fondets politikk. IMF er den dominerende i forholdet mellom de to tvillingene.
Fram til Bretton Woods systemet falt sammen i 1971 var arbeidsdelingen mellom IMF og Verdensbanken ganske klar. Fondets orientering var mot det kortsiktige: betalingsbalansen, etterspørselssiden av økonomien, den monetære sektoren, og program-støtte. Verdensbankens orientering var mot det langsiktige: økonomisk utvikling, tilbudssiden av økonomien, realsektoren, og prosjektstøtte (Bird, 1995). Men allerede i første halvdel av 70-tallet ble det anerkjent, selv innen Fondet, at betalingsproblemer kunne være av en mer strukturell art, som dermed påkrevde mer langsiktig finansiell støtte for å bli rettet opp. Den utvidede låneordningen EFF (Extended Fund Facility) ble opprettet i 1974 for å finansiere strukturtilpasning i utviklingsland. Med dette beveget Fondet seg mot Bankens ansvarsområde (Polak, 1994).
Siden gjeldskrisen brøt ut i 1982, har IMF fått et større ansvar og blitt sterkere involvert i restruktureringen av fattige lands økonomier. Dette har naturligvis fremtvunget et tettere samarbeid mellom de to institusjonene ettersom de nå arbeider med de samme problemer og utfordringer i de samme landene. Særlig gjelder dette for felles initiativer som PRSP og HIPC. Verdensbanken har også beveget seg mot Fondets ansvarsområde. Eksempelvis ble det raskt klart for Banken at långivning til strukturtilpasning i fattige land og til prosjekter og sektorer, ikke kunne gjøres uavhengig av en strategi som fremmet en bestemt politikk for makroøkonomisk stabilitet (Fondets ansvarsområde). Og på begynnelsen av 1980-tallet begynte Banken å gi betalingsbalanse støtte gjennom strukturtilpasningslån.
IMFs skiftende rolle fra å gi kortsiktig støtte for makroøkonomisk stabilisering, til å gi mellomlang finansiering av strukturtilpasning for å oppnå økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon, har bidratt til å viske ut det klare skillet mellom Fondet og Banken. Resultatet av dette har blitt en uklar arbeidsdeling mellom de to finansinstitusjonene. I lang tid har både pengene og ekspertisen i begge institusjonene blitt sett på som viktige for fattige land. Begge institusjonene har gitt politikk-anbefalinger til fattige land. Begge institusjonene har gitt lån til strukturtilpasning. Begge har stilt kondisjonalitet (betingelser) for lånepakkene. Kondisjonaliteten som de to institusjonene benytter seg av har (uten å bli helt identisk) blitt svært overlappende (Polak, 1994). Og de landene som låner på disse betingelsene er stort sett de samme. For å unngå overlapping og inkonsistent rådgivning til medlemslandene, har de ansatte i hver institusjon blitt instruert til å innta det samme synet som den andre institusjonen har tatt i sitt ansvarsområde (Polak, 1994). På slutten av 1980-tallet ble de to institusjonene for første gang enig om felles vurdering av låntakerlandene. Banken og Fondet har også samarbeidet i økende grad, for eksempel gjennom deres felles initiativ i 1996 for en gjeldslette-ordning for verdens tungt forgjeldete fattige land (HIPC) som i dag (sommeren 2000) fortsatt pågår, og gjennom lanseringen av PRSP, høsten 1999. Til sammen har alt dette gjort det vanskeligere å skille de to institusjonene fra hverandre når en skal analysere deres rolle og betydning for fattige lands utviklingsbestrebelser.
Gjennom årenes løp har styrene i Banken og Fondet inntatt ulike posisjoner i større og mindre problemer de har hatt til felles, fra kondisjonalitet og landstrategier til lønn og godtgjørelse til de ansatte. Hovedårsaken til ”friksjonen” mellom de to styrene, har ifølge Jacques Polak (1994) vært å finne i mangel på samarbeid og konfliktløsning internt i medlemslandenes regjeringer. Det vil si mellom de enkelte departement i de ulike hovedstedene, heller enn direkte uenighet mellom de ansatte i de to institusjonene i Washington.
Det er ikke bare IMF som har endret seg i løpet av sine over 50 år. Også Verdensbanken har endret seg, og sin virksomhet, bort fra det som opprinnelig var institusjonens mandat. I dag ser Verdensbanken det som sin fremste oppgave å bekjempe fattigdom. Banken er blitt like mye en utviklingsorganisasjon som en finansinstitusjon. IMF har også beveget seg i samme retning, men ikke like langt. Dette har skapt grobunn for konflikter om hvilke politikk-anbefalinger som er mest hensiktsmessige for å oppnå de målsettingene som hver institusjon setter seg. Klarest kom dette til uttrykk under finanskrisen i Asia i 1997-1998. Verdensbankens sjefsøkonom på den tiden, Joseph Stiglitz, mente at IMFs håndtering av Asia-krisen gjorde vondt verre. Heller enn å kreve (”anbefale”) innstrammingstiltak som demper den økonomiske veksten, burde IMF tillatt de kriserammede økonomiene å gå med litt underskudd, ved å bruke en ekspansiv økonomisk politikk for å få økonomiene på bena igjen (Stiglitz, 2000). Ifølge Stiglitz mener støttespillerne for IMF at det faktum at krisen etter hvert gikk over er et bevis for at Fondets politikk er effektiv. Stiglitz mener dette er uriktig, fordi enhver krise vil ta slutt før eller senere. Ifølge ham gjorde IMF bare krisen dypere, lengre og hardere for de kriserammede landene. Til tross for at Verdensbanken også bidrog med finansiell støtte under krisen, var det hele tiden IMF som hadde det ledende ansvar. IMF var den sterkeste i striden mellom de to institusjonene, og Stiglitz endte med å forlate sin stilling i Banken for å gjenvinne sin ”intellektuelle frihet”.
Den senere tids økte fokusering på utvikling og fattigdomsbekjempelse i fattige land, fra både Verdensbanken og IMF, har ført forholdet mellom de to institusjonene inn i en ny fase. Mange kritikere har tatt til orde for at IMF bør holde seg til sitt opprinnelige mandat, og ikke involvere seg i utviklingsstrategier i fattige land, men overlate dette til Verdensbanken og andre utviklingsorganisasjoner som har bedre erfaring og kompetanse på feltet.
