Kap. 7 Slik styres IMF
Det demokratiske underskuddet i IMF har gitt institusjonen en alvorlig mangel på legitimitet. Den konsensusdannende prosessen som fører fram til beslutningene i styret reflekterer maktforholdene mellom noen få svært rike land og svært mange fattige land.
Detaljert innholdsfortegnelse:
Hvordan styres IMF?
Hvem styrer egentlig IMF?
Norge og IMF - ingen debatt og null bevissthet?
Guvernørrådet. Det øverste organet i IMF er Guvernørrådet (Board of Governors), som er satt sammen av en guvernør og en vararepresentant for guvernøren fra hvert av de 182 medlemslandene. Rådet har vanligvis møte en gang i året i tilknytning til årsmøtene som holdes i slutten av september hvert år. Sentralbanksjefen i Norges Bank er norsk medlem i Guvernørrådet, mens departementsråden i Finansdepartementet er vararepresentant. Rådet fatter ofte beslutninger uten å holde et møte, men ved at avstemningen skjer skriftlig ved post, telefax, m.v.
Styret. Det daglige arbeidet i IMF er under ledelse av et styre (Executive Board) med IMF sin administrerende direktør (Managing Director) som formann. Styret har 24 medlemmer og har møte tre ganger i uken. Åtte medlemsland (USA, Japan, Tyskland, Frankrike, Storbritannia, Saudi Arabia, Kina og Russland) har hver sin representant i styret. De 16 andre styremedlemmene blir valgt for toårsperioder av grupper av land (valgkretser). De nordiske og baltiske landene utgjør en felles valggruppe i styret i IMF (og i Verdensbanken. Land som ønsker å bli medlem av Verdensbanken må først bli medlem av IMF). Stillingen som styremedlem eller eksekutivdirektør (Executive Director, ED) går på rundgang mellom de nordiske landene. Det er lite trolig at et av de baltiske landene noen gang vil få oppdraget som styremedlem for den nordisk-baltiske valggruppen, på grunn av manglende ressurser og ettersom de har betydelig mindre kvoter enn de nordiske landene. En lignende, men mer udemokratisk praksis kommer klart til uttrykk i andre valggrupper der et stort og rikt medlemsland i Nord er i samme valggruppe som en rekke små og fattige utviklingsland. Styrevervet går da alltid til det største og rikeste landet. Til tross for at alle de 182 medlemslandene er representert enten direkte eller indirekte i styret, blir derfor IMF (og Verdensbanken som har samme styringsstruktur) oppfattet av mange som globale institusjoner som instrueres av regjeringer i Nord.
Stemmevekten til hvert medlemsland, både i Guvernørrådet og styret, er avhengig av kvoten landet har i Fondet. Kvoten reflekterer hvor viktig landet er i verdensøkonomien. USA er største medlem i IMF, og har en stemmevekt på 17,78 prosent. Norge har en stemmevekt på 0,76 prosent, og den nordisk-baltiske valggruppen til sammen representerer 3,47 prosent av stemmene. I motsetning til de nordiske landene er de baltiske landene netto låntakere av IMF. Dette skaper en viss indre motsetning mellom debitor- og kreditorinteresser. Slike motsetninger er imidlertid mer påtagelige i andre ”blandete” valggrupper hvor fattige utviklingsland føler de i liten grad er representert i Fondets styre som tar de fleste viktige avgjørelser i IMF. De baltiske landene tar del i den løpende samordningen av synspunkt på IMF-sakene ”i den grad de har ressurser og oppfatninger om sakene som skal til behandling” (Finans- og tolldepartementet, 1997).
Sentralbanken i hjemlandet til det nordisk-baltiske styremedlemmet har vanligvis ansvaret for å samordne valggruppens synspunkt. Det er løpende kontakt mellom sentralbankene om viktige saker som skal opp til styrebehandling. Synspunktene blir deretter sendt til det nordisk-baltiske valggruppe-kontoret i IMF-bygningen i Washington D.C. De nordiske landene samordner synspunktene sine på særlig viktige saker gjennom den Nordisk-Baltiske Monetære og Finansielle Komite som utformer valggruppens syn på generelle IMF-saker. Fra norsk side deltar vise-sentralbanksjefen og finansråden i Finansdepartementet. Komiteen har møter minst to ganger i året, i forkant av årsmøtene og vårmøtene i IMF. På bakgrunn av komiteens bestemmelser håndterer valggruppe-kontoret i Washington den daglige behandlingen av saker som skal styrebehandles. Administrasjonen (Management) i IMF forbereder saker til styret. Det nordisk-baltiske valggruppe-kontoret får tilsendt sakspapirer fra IMFs administrasjon, og underretter deretter de nordiske hjemmemyndighetene og ber om råd og deres syn dersom det er nødvendig. I Norge er det Finansdepartementet, i samråd med Utenriksdepartementet, som har det politiske ansvaret i forhold til IMF (Nyborg og Olsen, 1996). Det daglige arbeidet med IMF-saker ligger i stor grad hos Internasjonal Avdeling i Norges Bank, mens det overordnede forvaltningsansvaret ligger hos Finansdepartementet.
Den Internasjonale Monetære og Finansielle Komite er et rådgivende organ for Guvernørrådet. På grunn av uenighet om komiteens status da den ble etablert i 1974 har den gått under navnet ”Interimskomiteen”. Først høsten 1999, med den asiatiske finanskrisen friskt i minne, var det klart for en slik permanent komite. Komiteen har medlemmer på minister- eller sentralbanksjef nivå, som representerer de samme landgruppene som styremedlemmene. Komiteen kommer sammen to ganger i året i forbindelse med vårmøtene i april og årsmøtene i september, og gir råd om IMF sin generelle økonomiske strategi og om den utlånspolitikken institusjonen bør følge. På de halvårlige møtene utformer komiteen et kommunike som oppsummerer de aktuelle utfordringene i verdensøkonomien og gir anbefalinger om hvordan en skal møte disse. Kommunikeene danner også et mer generelt grunnlag for de konkrete politikkanbefalingene som IMF gir enkeltland. Kommunikeene er tilgjengelig på IMFs internettsider.
Utviklingskomiteen ble opprettet i 1974 som en felles rådgivende ministerkomite for Verdensbanken og IMF. Fordi Verdensbanken i større grad enn IMF er en utviklingsorganisasjon, har Verdensbanken og medlemslandenes representanter i Verdensbanken, den førende rollen i arbeidet foran komiteens møter. I hovedsak er komiteens medlemmer finansministre, mens land som Norge, Nederland, Tyskland og Storbritannia har deltatt med utviklingsministre. Formålet til komiteen er å analysere problemene i utviklingslandene og komme med forslag som kan øke de reelle overføringene av ressurser til disse landene. Også Utviklingskomiteen har møter to ganger i året, henholdsvis under vårmøtene og årsmøtene. Kommunikeene er tilgjengelig på Verdensbankens internettsider.
Administrasjonen (”Management” som utgjøres av administrerende direktør og tre visedirektører) leder ca. 2700 ansatte (”IMF Staff”). Foruten å være formann for styret, deltar administrerende direktør også i møtene til Guvernørrådet, den Internasjonale Monetære og Finansielle Komite, og Utviklingskomiteen. IMF har rykte på seg for å være en svært sentralisert og hierarkisk organisasjon. Den administrerende direktøren og ledelsen kan derfor ha stor innflytelse på den politikk IMF fremmer og på Fondets virksomhet og programmer, ved at signaler fra toppen følges ”nedover i rekkene”. I Verdensbanken derimot kan det være vanskeligere å få alle til å lystre samme fløyte. Mange av de ansatte i Fondet er amerikanere ettersom institusjonen ligger i USA, og landet har mange og prestisjetunge universiteter som utdanner økonomer. Den politiske stemningen i Washington D. C., påvirker også IMF i stor grad. Riktignok gis stillingen som administrerende direktør vanligvis til en Europeer.
Så og si alle avgjørelser i styret i IMF fattes ved konsensus (enighet). Det er sjelden det avholdes reell votering. Dersom det skulle komme til stemmegivning vil det i viktige saker kreves mer enn enkelt flertall. I saker om operasjonelle spørsmål som prisen på lån av IMFs ressurser, må det være 70 prosent som stemmer for i styret. I saker om endringer i kvotene, IMFs struktur, tildeling av spesielle trekkrettigheter på fondet, og bruk av Fondets gullreserver, kreves det flertall på 85 prosent. Det betyr at USA med omtrent 18 prosent av stemmene, i realiteten har mulighet til å nedlegge veto i særlig viktige saker som krever 85 prosent flertall. På papiret, i statuttene til IMF, tillegges altså landene med størst kvote (USA, Japan, Tyskland, Frankrike og Storbritannia) betydelig innflytelse. Siden beslutningene i hovedsak fattes ved konsensus, vet de 19 andre styremedlemmene som i en viss grad representerer de 177 andre medlemslandene, at dersom de fem mektigste styremedlemmene ikke går inn for en sak, blir den heller ikke vedtatt. Den konsensus dannende prosessen reflekterer maktforholdene mellom mange fattige land, og noen få svært rike land. Belgia for eksempel, med en befolkning på 11 millioner, har større stemmevekt enn India, et land som har mer enn en milliard innbyggere (Watkins, 1999).
Så hvem tar de reelle beslutningene som fører til de endelige avgjørelsene? Hovedsakelig er det i Finansdepartementet i USA, noen få kvartal unna IMF bygningen. Beslutningene her, fattes igjen på grunnlag av den politiske viljen til flertallet i Kongressen. Den amerikanske Kongressen, og de ansatte i Finansdepartementet, er ikke uten påvirkning fra private finansinteresser på Wall Street i spørsmål som typisk behandles i IMF. Nettopp fordi denne treenigheten mellom Wall Street, USAs finansdepartement og IMF er uformell og dermed kan påvirke den uformelle konsensus dannende prosessen, er den en viktig forklaringsfaktor for beslutningene i IMFs styre.
På denne bakgrunn er det ikke så rart at det tales om et demokratisk underskudd i IMF. Institusjonen har derfor en alvorlig mangel på legitimitet. Stormaktspolitikk, og da særlig USAs geopolitiske interesser, har påvirket Fondets långivning. De enorme utbetalingene til Mexico og Russland er eksempler på dette. De politiske konsekvensene av et fullstendig økonomisk sammenbrudd i Russland, synes å ha vært mer tungtveiende, enn hvorvidt de makroøkonomiske forholdene lå til rette for lån i denne størrelsesordenen.
Mange har tatt til orde for at Fondet skal få mer autonomi, og dermed kunne treffe sine avgjørelser i større grad på et faglig heller enn et politisk grunnlag. Styrerepresentantene kunne da velges fra den enkelte valgkrets, og ikke bli gjenvalgt i valgkretsen, eventuelt bli avsatt, dersom de gjør en dårlig jobb.
Et annet problem er at eksekutivdirektører i styret, og deres nærmeste medarbeidere - etter noen år i Washington - begynner å representere institusjonens interesser heller enn regjeringen(e)s interesser. Særlig har denne kritikken vært rettet mot eksekutivdirektører som representerer valggrupper med mange (finansielt) små land som har vanskelig for å gjennomføre låneavtalene med IMF. På denne måten blir de fattige låntakerlandenes interesser i styret i IMF enda mer marginalisert enn de er i utgangspunktet.
Norge og IMF - ingen debatt og null bevissthet?
Det er nærmest ingen debatt i Norge om IMFs betydning for fattige lands utviklingsbestrebelser. I seg selv er jo ikke spørsmål om fattige lands utviklingsbestrebelser særlig utbredt i den norske samfunnsdebatten. Men i den utviklingspolitiske debatten i Norge, ikke minst på Stortinget, men også i dagspressen, i fagtidsskrifter og på seminarer, er størrelsen – og til en viss grad kvaliteten og retningen – på norsk bistand det altoverskyggende tema. Det er få, om noen, som setter opp norsk bistands betydning mot IMFs betydning for fattige lands utviklingsbestrebelser. Selvsagt vil de færreste være uenig i at IMFs utlånsvirksomhet, politikk-anbefalinger og krav om strukturtilpasning, har større betydning for Norges ”samarbeidsland” enn den norske bistanden. Det paradoksale er imidlertid at IMFs virksomhet i fattige land har stor innvirkning på norsk bistand og dens mulighet til å gi positive resultater. Derfor blir det så forstemmende at debatten og bevisstheten omkring IMF, som jo burde vært toneangivende i det minste i deler av den utviklingspolitiske debatten, faktisk er så godt som fraværende.
