IMF støtter en bestemt makroøkonomisk politikk fordi Fondet ønsker  fremme økonomisk vekst. Men strukturtilpasningen rammer de fattigste hardest og forsterker sosial ulikhet. Innstrammingstiltakene har motarbeidet forhold som må ligge til grunn for langsiktig økonomisk utvikling.

Til tross for at reduksjon av fattigdom er et uttalt mål for IMF, har innstrammingstiltakene i forbindelse med strukturtilpasning ofte rammet de fattigste hardest og forsterket fattigdom og sosial ulikhet. Også forholdene for økonomisk utvikling og økonomisk vekst gjennom økt omsetning, produksjon og etterspørsel, har blitt hemmet av økonomisk innstramming under IMF-programmer.

Detaljert innholdsfortegnelse:

Tilpasning til strukturell fattigdom
Ugunstige rammebetingelser for utvikling
I stabiliseringens navn - amen (’la det skje’)
Inflasjon og økonomisk utvikling: Paradokset mellom tilbud og etterspørsel
IMFs krav begrenser stat til stat bistand
Enkelt og greit, svaret er vekst
Kortsiktige kostnader for langsiktig gevinst?

Tilpasning til strukturell fattigdom

Strukturtilpasnings-programmene gir ikke et bærekraftig grunnlag for økt inntekt eller en bærekraftig og lokalt drevet økonomisk utvikling (Welch, 2000). For å bøte på de negative konsekvensene av økonomisk innstramning, er det opprettet fond for investeringer i sosial utvikling, og IMF anbefaler at det etableres ”sosiale sikkerhetsnett”. Men selv om slike sosiale sikkerhetsnett fanger opp noen som rammes av strukturtilpasningen og gir dem midlertidig arbeid eller tilbud om sosialhjelp, forblir de strukturelle årsakene til fattigdom uberørt.

Ugunstige rammebetingelser for utvikling

Lånene fra IMF øker gjeldsbyrden, og innstrammingen for å balansere utgifter og inntekter løser ikke de grunnleggende problemene med en svak økonomi basert på eksport av varer som synker i pris.

Reformtiltak for å åpne opp økonomien (liberalisering) innebærer at mange fattige land eksponeres for importerte luksusvarer som ikke bidrar vesentlig til produksjon og økonomisk utvikling. Tvert imot kan fri import av ferdig produserte varer underminere lokal produksjon. Fri import av innsatsvarer til produksjon kan være bra, men kan også underminere lokale leverandører som ikke kan konkurrere på kvalitet og design. I begge tilfeller kan liberaliseringen legge begrensninger på lokal kjøpekraft. Liberaliseringen vil i første rekke gi fordeler til et begrenset utvalg av privat sektor som er involvert i eksportproduksjon og utenrikshandel med tilrettelegging av eksport og import. De som henter fortjenesten sin i denne smale og avgrensete sektoren av økonomien, er vanligvis grupper med svært gode posisjoner og kontakter, og ikke fattige ressurssvake grupper. De land som har klart å gjøre det bra i etterkrigstiden, er i følge Harvard-økonomen Dani Rodrik de land som har vært i stand til å formulere en strategi for innenlandske investeringer for å bygge opp et grunnlag for økonomisk vekst og de som har hatt hensiktsmessige institusjoner til å håndtere eksterne sjokk, ikke de som har basert seg på reduserte handelsbarrierer og frie kapitalbevegelser (Rodrik, 1999).

Stabiliseringen (se nedenfor) resulterer i oppsigelser i offentlig sektor som sammen med reduserte offentlige investeringer og høyere renter innskrenker innenlandsk etterspørsel, og dermed hjemmemarkedet for all produksjon og alle tjenester. Spesielt det faktum at lønnsutviklingen til offentlig ansatte holdes tilbake og ikke er i takt med prisstigningen, fører ofte til at offentlige tjenestemenn enten må ta seg ekstrajobb eller ty til korrupsjon dersom anledningen byr seg, for eksempel ved å kreve privat betaling for å utføre offentlige tjenester.

Strukturtilpasningstiltakene rammer de fattigste hardest. Økt arbeidsledighet og redusert offentlig tjenestetilbud, og i noen tilfeller avgifter for bruk av offentlige tjenester som skoler og helsetjenester rammer i første rekke de som lever fra hånd til munn på et minimalt inntektsnivå. Skattereformene som iverksettes i forbindelse med strukturtilpasning slår også ofte verst ut for de fattigste, når det innføres merverdiavgifter som øker prisen på basisvarer. Heving av rentene gjør det nærmest umulig for småbønder og småbedrifter å ta opp lån for å investere i produksjonen. På denne bakgrunn er det forstemmende at IMF ikke har faste rutiner for vurdering av de sosiale konsekvensene av den politikken som Fondet fremmer.

I stabiliseringens navn - amen (’la det skje’).

IMF bruker en rent monetaristisk tilnærmingsmåte til betalingsbalanse problemer, og ser dem som ene og alene skapt av inflasjon (Hanlon, 1996). Monetarisme er basert på det synet at økonomisk uro kun kan stabiliseres gjennom kontroll av pengemengden. Hanlon (1996) påpeker at IMFs økonomiske doktrine egentlig er ganske enkel. Det er kanskje det som forklarer hvorfor den gir de utslag den gir. IMF ønsker å kontrollere både betalingsbalansen og inflasjonstakten (prisstigningen), så begge settes som mål for den økonomiske politikken. Dette innebærer at de eneste virkemidlene tilgjengelig for å påvirke dem er valutakursen og innenlandsk kapitaltilgang. I regimer med flytende valutakurs bestemmes valutakursen hovedsakelig av markedet, og dermed er det kun reduksjon i innenlandsk kapitaltilgang som gjenstår som virkemiddel i den økonomiske politikken. Ved å sette tak på bankutlån, kutte i offentlige utgifter og øke beskatningen for å ta penger ut av sirkulasjon kan inflasjonen motarbeides. IMF argumenterer for at ingen vil investere i en økonomi med høy inflasjon, at det ikke vil bli noen økonomisk vekst uten at inflasjonen temmes, og at etterspørselen derfor må innskrenkes for å dempe prisstigningen.

Inflasjon og økonomisk utvikling: Paradokset mellom tilbud og etterspørsel

Men snevert definert, som Hanlon (1996: 28) påpeker, er ”inflasjon skapt av for mye penger som jakter på for få varer”. Valgmulighetene er derfor enten å redusere tilgangen på penger og dermed etterspørselen, eller å øke tilbudet av varer og tjenester (ekspansiv politikk) slik at folk har noe de kan bruke pengene på. Men denne andre muligheten skyves i bakgrunnen i IMFs økonomiske doktrine. IMF peker tvert imot på at skattene kan økes, noe som resulterer i at folk får bruke mindre penger. IMFs økonomiske doktrine er todelt. Først innstramming av etterspørselen, og så strukturtiltak som kan øke tilbudet etterpå.

Det er riktig at inflasjon, og da særlig prisstigning på basisvarer som mat og drivstoff, rammer de fattigste gruppene hardest fordi familier som lever på et minimums inntektsnivå sjelden kan unnvære noe av det de kjøper. Til tross for dette er det grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt IMFs økonomiske doktrine passer fattige land. Er det slik at folk i fattige land har for mye penger, noe som resulterer i etterspørselsdrevet inflasjon? Neppe. Hyperinflasjonen som mange fattige land har vært utsatt for, skyldes nok hovedsakelig lite velfungerende markeder (et resultat av for rask innføring av markedsøkonomi uten tilstrekkelig kapasitet i offentlige institusjoner til å håndtere markedskreftenes frie spill) og skjev inntektsfordeling som gir store overskudd til noen få, inkludert utenlandske investorer.

Dersom man tar utgangspunkt i fattige lands behov for økonomisk utvikling, som riktignok best kan skje på en ”plattform” av makroøkonomisk stabilitet, er det imidlertid tvilsomt om svaret til IMF, nemlig innstramming, er det riktige. Eksempelvis opererer Verdensbanken med en ganske annerledes og mye mer kompleks modell. Den reviderte ”minimums standard-modellen” som brukes av Banken har for mange land mer enn 400 variabler, og har økt produksjon som et av målene. IMFs modell for ”finansiell programmering” som ble utviklet av den tidligere forskningsdirektøren i IMF, Jacques Polak i 1957, har kun 7 variabler. De er betalingsbalansen, inflasjonen, endring i valutakursen, endring i innenlandsk kreditttilgang og tre konstante faktorer som relaterer seg til den bestemte økonomien. I dag, til tross for sofistikerte teknikker for økonomisk analyse og betydelige fremskritt innenfor makroøkonomisk teori, bruker IMF i hovedsak den samme modellen som ble utviklet for over 40 år siden.

IMFs krav begrenser stat til stat bistand

IMF setter krav om reduksjon av ”budsjettunderskudd før bistand” (Hanlon, 1996). Budsjettunderskudd før bistand, er det egentlige underskuddet i statsbudsjettet før tilførsel av gavebistand utenfra. Dette er den delen av statens utgifter som gjenstår når skatt- og tollinntekter er regnet med. Disse utgiftene finansieres altså av gavebistand, enten ved direkte overføringer til staten i form av betalingsbalanse støtte som regel rettet inn som sektorstøtte til bestemte sektorer som helse, utdanning og infrastruktur, eller i form av penger til spesifikke prosjekter. Ved å sette mål for størrelsen på budsjettunderskudd før bistand, bestemmer IMF hvor mye giverlandene kan gi i gavebistand til bruk av mottakerlandets myndigheter. Gjennom å kreve reduksjon av dette budsjettunderskuddet, tvinger således IMF giverne til å kutte ned på pengene de gir til regjeringen for å drive helsetjenester, bygge skoler og veier, osv. Dette får som konsekvens at dersom giverne ønsker å opprettholde bistanden til landet, må de gå utenom nasjonale myndigheter, noe som svekker mottakerlandets kontroll og øker avhengigheten av utenlandske bistandsprosjekter som de ikke kan ”eie” eller ha ansvar for.

Underskudd på betalingsbalansen, blant annet som følge av vedvarende høyere importutgifter enn eksportinntekter, og nettogjeld til utlandet, blir i hovedsak dekket inn gjennom lån og ikke bistand. I den grad bistandsgivere gir gavebistand som ren betalingsbalanse støtte, er det fordi mottakerlandet ikke klarer å finansiere underskuddet gjennom lånopptak. Slike lån gis av IMF. For at det i minst mulig grad skal være nødvendig med lån fra IMF, setter altså IMF krav om reduksjon av budsjettunderskuddet før bistand. De to Oxford-økonomene Paul Collier og Jan Willem Gunning kritiserer IMF spesielt for at dette kravet opprettholdes også etter stabilisering. De hevder at i en krisesituasjon kan det være nødvendig, men i en ”post-stabilisation” kontekst er det upassende. Det er nemlig nettopp i en slik situasjon at bistand kan fungere mest effektivt som katalysator for private investeringer, økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon (Collier og Gunning, 1999). Det er IMF og giversamfunnet som må ta ansvaret for dette, ettersom reduksjon av budsjettunderskuddet før bistand åpenbart ikke er mottakerlandenes egen beslutning.

Enkelt og greit, svaret er vekst

Tidligere var IMFs posisjon den at reduksjon av fattigdom kom via økonomisk vekst, med ulikhet som et underordnet spørsmål. Denne tankegangen har møtt kritikk fra det sivile samfunn som hele tiden har hevdet at reduksjon av fattigdom må være det overordnete målet, ikke økonomisk vekst. Økonomisk vekst er en viktig, men ikke den eneste veien for å oppnå fattigdomsreduksjon. Ulikhet har vært et avgjørende spørsmål for det sivile samfunn, som både har argumentert for at vekst med høy ulikhet er lite effektivt i kampen for reduksjon av fattigdom, og for at ulikhet i seg selv kan redusere økonomisk vekst. Denne tankegangen får nå økt oppslutning i Verdensbankens forskning på vekst og fattigdom. Tidligere var spørsmålet om vekst ville medføre økt ulikhet. Nå er spørsmålet om høy grad av ulikhet hemmer økonomisk vekst.

IMF ser nå ut til å anerkjenne at koplingen mellom økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon er mer kompleks enn tidligere antatt. Camdesuss sa like før han gikk av at

”Reduksjon av fattigdom og av ulikhet i muligheter, gjennom effektiv sosialpolitikk, har positiv effekt på økonomisk vekst. Det betyr altså at det er en gjensidighet mellom vekst og sosial utvikling, som vi må innrømme stort sett har vært neglisjert” (sitert i World Bank Development News, 4 februar 2000).

Etter at Verdensbanken har tatt inn over seg betydningen av fattigdomsreduksjon, ser nå også IMF at fattigdomsreduksjon er viktig, fordi sosial ulikhet kan hemme økonomisk vekst. Et spørsmål i forlengelsen av dette, er om det trengs mer fattigdomsreduksjon før man kan forvente at økonomisk vekst vil bidra til økonomisk utvikling, høyere inntekter og dermed redusert fattigdom.

Kortsiktige kostnader for langsiktig gevinst?

Basert på lærdommene fra 1980-årenes strukturtilpasnings-programmer, utviklet man i Washington begrepet ’annen generasjons reformer’ (”second generation reforms”) på slutten av 1990-tallet. IMFs erfaring med medlemslandenes strukturtilpasningsforsøk, viste at reformene måtte være ’bredere’ og ’dypere’ for å oppnå ”høykvalitets vekst”. Dette betyr at mer vekt skal legges på å sikre at landene har tilstrekkelige sosiale sikkerhetsnett på plass for å dempe strukturtilpasningens negative effekter på den fattige delen av befolkningen. Offentlige investeringer skal være utjevnende og ikke forsterke eller skape nye ulikheter, og offentlige investeringer skal i større grad rettes mot helse og utdanning. Et siste element i annen generasjons reformer er ”godt styresett” som blant annet innebærer åpenhet i finanspolitikk og beslutningsprosesser og minimal mulighet for korrupsjon (Driscoll, 1998).

IMF har altså vært kritisert for at det setter kortsiktige stabiliseringstiltak (budsjettkutt og reduksjon av inflasjon) foran andre mål som langsiktig vekst, investeringer i sosial sektor og fattigdomsreduksjon. IMF sitt svar er at stabilisering og langsiktig vekst er i samsvar med hverandre. IMF støtter og fremmer en bestemt makroøkonomisk politikk nettopp fordi Fondet ønsker å fremme langsiktig vekst (IMF, 1999a).

Motsetningen mellom IMFs politikk bestående av kortsiktige makroøkonomiske virkemidler, og Fondets langvarige engasjement i fattige land er et åpenbart paradoks. Men lærdommene, som nå også Fondet har trukket, om at strukturtilpasningen gir umiddelbare kostnader, særlig for fattige grupper, blir akseptert som et nødvendig onde på vei mot målet som er vedvarende økonomisk vekst med ”høy kvalitet”. En slik aksept, av kortsiktige kostnader for en potensiell langsiktig gevinst (oppnådd gjennom kortsiktige makroøkonomiske virkemidler), er det all grunn til å stille spørsmål ved.