Den makroøkonomiske politikken som IMF fremmer gjennom strukturtilpasningen (herunder liberalisering av handel og kapitalbevegelser) har integrert utviklingslandene i den globale økonomien. Men samtidig har kondisjonaliteten utenfra medført en avståelse av suverenitet som har resultert i avmakt og marginalisering.

Detaljert innholdsfortegnelse:

Introduksjon
Hva er økonomisk globalisering?
Hvordan har IMF kommet dit det er i dag?
Et pengefond for land som mangler penger
Konsentrert makt med global rekkevidde

Introduksjon

IMF har vært det fremste, og sterkeste, talerør for økonomisk liberalisering i utviklingslandene. Etter hvert som flere og flere utviklingsland så seg tvunget til å følge IMFs råd i løpet av 1980- og 90-tallet, og åpnet opp økonomiene sine i raskt tempo for utenlandske produkter, investeringer og lånekapital, er de fleste land nå integrert i verdensøkonomien. Dette har ført til økt gjensidig avhengighet mellom hvert enkelt land i den globale økonomi. Avgjørelser i globale markeder fattes mer og mer uavhengig av nasjonale styringsforsøk i IMFs 182 medlemsland. IMFs rolle i globaliseringsprosessen må derfor ses i lys av nasjonale myndigheters manglende styringsevne overfor de kreftene som driver den fremvoksende globale økonomi.

Til ministermøtet i Verdens Handelsorganisasjon (WTO) som ble avholdt i Seattle i månedsskiftet november/desember 1999, leverte de tre lederne for IMF, Verdensbanken og WTO en felles erklæring (IMF, 1999b). Der omtalte de tre lederne de spesielle utfordringene som globaliseringen gir for fattige land. De tre institusjonene forpliktet seg i erklæringen til å stå sammen for å støtte bestrebelser på å ”integrere de fattigste landene mer fullstendig i verdensøkonomien.” Noe som i klartekst betyr et samlet press for økt liberalisering.

Hva er økonomisk globalisering?

Begrepet økonomisk ’globalisering’ brukes ofte om den økende integrasjon av enkeltlands økonomier rundt om i verden, særlig gjennom handel og kapitalbevegelser på tvers av nasjonale grenser. Denne historiske prosessen reflekterer både politiske beslutninger om å åpne opp og deregulere markeder, og de siste årenes teknologiske fremskritt som har gjort det enklere og raskere å utføre internasjonale transaksjoner. Globaliseringsprosessen refererer til utbredelsen utover nasjonale grenser av de samme markedskrefter som i mange år har operert innenfor nasjonale grenser. Dette betyr at for enkelte produkter og tjenester er det globale markeder (hvor selvsagt både tilbud og etterspørsel er av global karakter). Men det er fortsatt ganske få markeder som er virkelig globale. Mange markeder, særlig på landsbygden i fattige land, er i hovedsak lokale. Selv om alle land som åpner opp (liberaliserer) økonomien sin, eller ”integrerer seg i den globale økonomi”, ubønnhørlig blir påvirket av globaliseringen, er det ikke sikkert at alle land makter å ta del i like stor grad.

En viktig drivkraft i globaliseringsprosessen er mulighetene til økt fortjeneste gjennom reduserte lønns- og produksjonskostnader. De som evner å utnytte de globale markedene, kan dra fordeler av høyere effektivitet i sine økonomiske transaksjoner. De kan få tilgang til mer kapital, mer teknologi, billigere import og større eksportmarkeder (IMF, 2000c). Men selv om globaliseringsprosessen har åpnet opp mange nye muligheter for økonomisk og (om enn indirekte) sosial utvikling, har den også brakt kostnader. Kostnadene inkluderer blant annet marginalisering av land og enkeltindivider som ikke er utrustet til å utnytte fordelene av globaliseringens muligheter. For som nasjonale eller lokale markeder, klarer ikke det globale markedet å sikre at fordelene ved høyere effektivitet i det nye og større markedet deles av alle. De fattigste landene stiller med det svakeste utgangspunktet i konkurransen på det globale markedet. De har en høyere grad av økonomisk sårbarhet enn rike ressurssterke land. De fattigste landene har derfor ikke samme evne, og dermed heller ikke samme mulighet, som rike land til å høste fordelene ved økonomisk globalisering.

Globalisering gjør det umulig for enkeltland å isolere økonomiene sine fra globale prosesser. Dette skaper større avhengighet og sårbarhet overfor ustabilitet i verdensøkonomien og vanskeliggjør nasjonale omfordelingstiltak. På denne bakgrunn hevder mange kritikere at globalisering vil føre til marginalisering av perifere regioner og grupper, heller enn en enkel homogenisering på tvers av territorielle grenser, dvs. at geografiske ulikheter forsvinner. Marginalisering kan oppfattes som en form for differensiering der noen områder, land eller befolkningsgrupper sakker akterut og eventuelt faller utenfor i forhold til de vekst- og integrasjonsprosesser som kjennetegner globaliseringen. Globalisering blir ikke bare sett på noe som forener, men også som en prosess som skiller og produserer ulikhet. De gruppene som marginaliseres i globaliseringens skygge, er det store flertallet i verdens fattige land som ikke er så mobile og velutdannete, men fortsatt er stedbundne på den karrige landsbygden eller i storbyslummen.

Hvordan har IMF kommet dit det er i dag?

For å forstå IMFs rolle i dagens globaliseringsprosess, er det nødvendig å kjenne til hvordan IMF har utviklet seg i takt med verdensøkonomien, fra institusjonen lå på tegnebrettet under konferansen i Bretton Woods i juli 1944 til der den er i dag. Hvilke endringer i verdensøkonomien forklarer IMFs betydelige innflytelse som ”rådgiver” for fattige land i dag?

På en konferanse i Bretton Woods i den amerikanske staten New Hampshire, påla representanter for 44 land IMF ansvaret for å sørge for et stabilt internasjonalt valutasystem som kunne fremme internasjonal handel, mens Verdensbanken ble tildelt oppgaven å gjenoppbygge Europa etter krigen, hovedsakelig ved å kanalisere amerikanske penger til Europeisk utvikling.

IMFs viktigste oppgave var å overvåke og administrere et system med faste valutakurser basert på gull og amerikanske dollar. For å sørge for stabilitet i dette systemet, garanterte amerikanske myndigheter for dollarens verdi i gull, fastlagt til 35 dollar per unse gull. Dette systemet skulle utgjøre grunnlaget for internasjonal handel, som ble sett på som det viktigste verktøyet for økonomisk vekst og rikdom. Det er verdt å merke seg at svært få utviklingsland spilte noen rolle ved etableringen av IMF i 1944, på grunn av at de ennå ikke var uavhengige fra koloniveldet, eller på grunn av deres relativt små økonomier.

IMFs andre hovedfunksjon var å besørge medlemslandene med kortsiktig finansiering fra Fondets store gull- og valutareserver, for å hjelpe dem med å overvinne midlertidige betalingsbalanse problemer og støtte valutakursen. Disse reservene kom fra bidrag fra medlemslandene, basert på deres størrelse i verdensøkonomien. I begynnelsen var det industriland som benyttet seg av dette fondet. Frankrike var første land til å trekke av fondet, 7 dager etter at det kom i funksjon.

I 1971 opphevet USA gullstandarden, og det såkalte Bretton Woods systemet med faste valutakurser ble forlatt. På grunn av USA’s negative handelsbalanse med Vest-Europa, der USA kjøpte flere varer fra Vest-Europa enn Vest-Europa kjøpte fra USA, kom verdien av dollar på utenlandske hender (”Eurodollars”) til å overstige verdien av de amerikanske gullreservene. Den franske presidenten De Gaulle med sin anti-amerikanske holdning, hadde i 1965 vekslet flere hundre millioner dollar om til gull (Cameron, 1999). På grunn av inflasjonspresset i amerikansk økonomi og kostnadene ved Vietnamkrigen, ble tiltroen til dollar svekket og verdien vurdert som kunstig høy. Private investorer spekulerte mot dollaren og amerikanske gull- og valutareserver sank i forsøk på støttekjøp. President Nixon ble derfor tvunget til å devaluere dollaren i 1971.

Etter at Bretton Woods-systemet med faste valutakurser ble forlatt i 1971, ble det skapt et system med flytende valutakurser, der verdien av en valuta ble bestemt av markedet eller gjennom inngrep fra nasjonale myndigheter. Det var ikke lenger behov for IMFs tradisjonelle oppgave med å overvåke og administrere systemet med faste valutakurser. IMFs betydning og sentrale funksjon ble plutselig redusert. IMF begynte nå i stedet å overvåke de enkelte lands valutakurs politikk, og trappet opp långivning til land med betalingsbalanse problemer.

Et pengefond for land som mangler penger

Prisøkningen under oljekrisen i 1973 ble på sett og vis redningen for IMF. Egypt og Syria angrep Israel under ”Yom Kippur” krigen i 1973 for å vinne tilbake områder okkupert av Israel under seksdagerskrigen i 1967. Men Israel slo kraftig tilbake og krysset Suez-kanalen. Medlemslandene i Organisasjonen for Olje Eksporterende Land (OPEC), som ble dannet i 1960, innførte olje-embargo for å presse USA og Vest-Europa til å kreve Israelsk tilbaketrekking, og oljeprisen ble firedoblet.

Den høye oljeprisen førte til underskudd på betalingsbalansen for oljeimporterende utviklingsland. Dette svekket markedenes tillit til verdien på landenes valuta, og økte kostnader ved høy oljepris resulterte i sterk inflasjon. Fordi inflasjonen oversteg rentenivået (negativ realrente) var det billigere å ta opp lån enn å plassere penger i banken. Også i oljeimporterende industriland resulterte den høye oljeprisen i sterk inflasjon. For å dempe inflasjonen ble renten satt opp. OPEC-landene plasserte store deler av inntektene fra oljeeksporten (”petro-dollars”) i vestlige banker hvor renten var høy. Fordi den økonomiske veksten stagnerte og etterspørselen sank betydelig i Vesten, var det få som ville ta opp lån i utlånsvillige banker fulle av petrodollar. Nå som gjeldskrisen i mellomkrigstiden var glemt, og flere titalls milliarder av dollar i OPEC-innskudd trengte å bli brukt et sted, ga horder av kommersielle banker betingelsesløs kreditt til trengende regjeringer. Med negativ realrente, lav dollarkurs og stor utviklingsoptimisme på 1970-tallet, var tilbud om lån fra vestlige banker lett å si ja til for investeringsivrige utviklingsland. Men etter hvert som renten ble satt opp i industrilandene, økte kostnadene ved å ta opp lån fra vestlige finansinstitusjoner. Og vondt skulle bli verre: Etter revolusjonen i Iran i 1979, ble oljeprisene doblet på nytt.

Fattige og oljeimporterende utviklingsland som hadde tatt opp billige lån på midten av 1970-tallet, fikk nå et desperat behov for IMFs finansielle ressurser. Med økonomisk nedgang og redusert etterspørsel i industrilandene (blant annet av eksport fra utviklingsland), og høyere lånerente, ble økonomiene i utviklingslandene utsatt for et enormt press. Den høye renten skulle være et virkemiddel i den stramme pengepolitikken til sentralbanksjefen i USA på denne tiden, Paul Volcker. De fleste lånene var tatt opp i amerikanske dollar, og kursen på dollar ble omtrent fordoblet fra 1980 til 1982. Høyere rentenivå gjorde at fattige land måtte betale langt mer i renteutgifter enn de hadde regnet med. Den økte dollarkursen førte videre til at de ved tilbakebetaling av lån måtte bruke langt mer i lokal valuta for hver dollar enn da lånene opprinnelig ble tatt opp. Lave råvarepriser forårsaket lave eksportinntekter og dermed dårlig betalingsevne. Kredittverdigheten til dypt forgjeldete fattige land var så dårlig ved begynnelsen på 1980-tallet at kommersielle banker ikke lenger ville gi dem lån. Dette tvang mange utviklingsland til å henvende seg til IMF for å få finansiell støtte til å dekke inn de økende underskuddene på betalingsbalansen med utlandet.

Gjeldskrisen som slo ut for fullt i 1982 ble vendepunktet for IMFs betydning i verdensøkonomien og overfor utviklingslandene spesielt. I juni 1982 var den samlede utenlandsgjelden til oljeimporterende utviklingsland på over 600 milliarder dollar (Welch, 1999). Over halvparten av denne gjelden var på harde kommersielle vilkår (høy rente). Etter hvert som kreditorene ble mer og mer utrygg på landenes betalingsevne, ble lånene i økende grad kortsiktige. Lave råvarepriser på eksportproduktene, høy pris på importerte produkter og en ikke uvesentlig kapitalflukt, bidro til å svekke de fattige landenes økonomiske situasjon ytterligere. Da Mexico som første land i august 1982 erklærte at det var ute av stand til å betjene utenlandsgjelden sin, var gjeldskrisen et faktum, og IMF ble påkalt for å yte betalingsbalanse støtte til de etter hvert mange kriserammede landene.

I tillegg til å gi betalingsbalanse støtte, fikk IMF den sentrale oppgaven med å lede forhandlingene med internasjonale banker om restrukturering av gjelden. Målsettingen var å få de kriserammede økonomiene på bena igjen, og så raskt som mulig få dem i stand til å betjene gjelden sin. Betingelsen for å motta slike IMF-organiserte finansieringspakker var at landene forpliktet seg til å gjennomføre harde økonomiske reformer. På begynnelsen av 1980-tallet ble strukturtilpasnings-programmer selve hjørnesteinen i IMFs arbeid for å restrukturere økonomier i gjeldskrise (se kapittel 4). Tiltak som iverksettes ved innføringen av strukturtilpasnings-programmer har ført til uroligheter i mange land som marginaliseres i globaliseringsprosessen. Slike ”IMF-opptøyer” fant sted under hele 1980- og 1990-tallet. De er et direkte uttrykk for marginaliseringen som følger med uforsvarlig liberalisering. I skrivende stund (sommeren 2000) pågår det slike opptøyer i Argentina. Og flere vil ganske sikkert komme i fremtiden.

Konsentrert makt med global rekkevidde

Siden så godt som alle utviklingsland har eller er i ferd med å gjennomføre strukturtilpasnings-program, har den makroøkonomiske politikken som IMF fremmer, herunder liberalisering av handel og kapitalbevegelser, integrert utviklingslandene i den globale økonomien.

IMFs vesentlige rolle i globaliseringen kommer særlig klart til uttrykk for såkalte mellominntektsland som er utviklingsland med mye fattigdom, som for eksempel i Asia. Strukturtilpasningen som IMF har krevd, har oppnådd å balansere en del økonomier ved at budsjettunderskuddene er lavere, vedvarende hyperinflasjon er eliminert, og gjeldsbetjening til utlandet holdes ved like. Til tross for dette, er utviklingslandene fortsatt svært sårbare for økonomiske svingninger, og dels i større grad enn før på grunn av ustabilitet i globale markeder. Dette skyldes sirkulære effekter, på mange måter en ond sirkel. Tiltak som iverksettes i strukturtilpasnings-program har ikke forbedret situasjonen for de fattigste gruppene. På grunn av fortsatt fattigdom og lite inntektsutjevning preges mange land av både sosial, politisk og økonomisk uro. Som følge av sosial og politisk uro er betingelsene for harde innstrammingstiltak gjennom strukturtilpasning ikke tilstede, men tiltakene har likevel blitt gjennomført. Med liberalisering av den makroøkonomiske politikken, blir økonomier preget av intern uro åpnet for det globale markedet. Dette bidrar igjen til økt uro i den globale økonomi hvor flere land er gjensidig avhengige av hverandre. Dette slår tilbake på uro-pregede nyåpnede økonomier uten solide institusjoner for konflikthåndtering.

Et alvorlig problem med innføringen av strukturtilpasnings-programmene er at de mer eller mindre innføres utenfra, heller enn å bli utviklet innenfra. Når IMF (og Verdensbanken) forhandler med nasjonale myndigheter om strukturtilpasnings-program, er det stort sett kun med noen få representanter fra finans- og planleggingsdepartementet og sentralbanken. Mange andre viktige departement (utdanning, helse, transport, miljø, etc.) ekskluderes fra forhandlingene om lånebetingelsene. Det samme gjelder også nasjonalforsamlingene, som i ettertid må vedta nye lover og reformer for å møte betingelsene for IMFs lån. Men IMF derimot, er ikke mottakelig for krav om at det må tilpasse sin politikk til virkeligheten i verdens fattige land. Når fattige lands regjeringer forhandler med IMF, burde det ikke bare vært forhandlinger om hvordan landet kan tilpasse sin politikk til IMFs kondisjonalitet (betingelser), men også hvordan IMFs kondisjonalitet kan tilpasses landets virkelighet.

I den senere tid har flere og flere lagt vekt på at en overdose av kondisjonalitet og kryss-kondisjonalitet (se kapittel 4) er blitt pålagt fattige land fra låneinstitusjoner som IMF og Verdensbanken og bilaterale bistandsgivere, for å få landene raskt igang med strukturtilpasning. Denne overdosen, eller overbelastningen, har hatt vidtrekkende sosiale og politiske kostnader både i form av økt fattigdom og systematisk undergraving av landenes suverenitet og nasjonale demokratiske beslutningsprosesser. Når myndighetene i et land som skal gjennomføre tiltakene ikke oppfatter det slik at de selv bestemmer politikken, blir både viljen til og kvaliteten på gjennomføringen svært dårlig. Collier og Gunning (1999) argumenterer for at det kan være rimelig å stille betingelser under håndteringen av en akutt krise, men praksisen med bruk av kondisjonalitet i kontinuerlige prosesser for utforming av økonomisk politikk har medført en overføring av suverenitet som ofte er skadelig. De argumenterer dermed for at IMF ikke klarer å håndtere langsiktige reformprosesser i fattige land. I sin omtale av globaliseringens tapere sier historikeren Tore Linné Eriksen:

”Istedenfor økt innflytelse i Verdensbanken og Pengefondet, har styrkeforholdet også her entydig gått i motsatt retning. Gjennom det som kalles strukturtilpasning er de fattigste landene påtvunget en sjokkliberalisering som betingelse for lån og bistand. Det er ikke de frie markedskreftene i en åpen global økonomi som har ført til dette, men ubønnhørlige diktat fra internasjonale finansinstitusjoner som instrueres av regjeringer i Nord. Mange land i Sør er derfor blitt demokratier uten handlefrihet, afrikanske samfunnsforskere taler om ’choiceless democracies’” (Eriksen, 2000).

IMF og Verdensbanken har som respons på kritikken forsøkt å gi mer ”eierskap” over reformprosessen til landene selv. Dette skal skje ved at myndighetene skal gjennomføre konsultasjoner med det sivile samfunn om hva landets strategi for fattigdomsreduksjon skal inneholde. Dette dokumentet (Poverty Reduction Strategy Paper, PRSP) skal så få sin tilslutning i styrene i Verdensbanken og IMF, og vil danne grunnlag for videre långivning fra de to institusjonene. I praksis vil det derimot være vanskelig å bestemme seg for en strategi som ikke er overens med de makroøkonomiske politikkanbefalingene fra IMF. Det kan derfor virke som om ansvaret for innholdet i større grad legges på de nasjonale myndighetene, mens de endelige avgjørelsene fortsatt vil bli tatt i Washington.