Hentet fra:
NOU 1995:5 Norsk sør-politikk for en verden i endring

Innhold

6.3 Informasjons- og opinionsarbeidet
6.3.1 Utviklingen av opplysningsarbeidet - historisk perspektiv
6.3.2 Ulike informasjonskanaler.
6.3.3 Innhold og perspektiver
6.3.4 Forvaltning, organisering og volum

6.3 Informasjons- og opinionsarbeidet

Betydningen av informasjon og holdningsskapende arbeid ligger i erkjennelsen av de store miljø- og utviklingsproblemer verden står overfor. De sterke internasjonaliseringsprosessene innenfor økonomi og handel, kommunikasjon, kultur og miljø, skaper sterkere gjensidige avhengighetsforhold. Verden har kommet oss nærmere. Vi må i dag erkjenne at nasjonalstatens muligheter for styring og kontroll ikke er tilstrekkelig og at målsettinger om global bærekraftig utvikling krever styrket internasjonalt samarbeid. Norge er en medansvarlig aktør i et globalt samfunn hvor fattigdom, skjev fordeling, miljøforurensning, og ressursforbruk utfordrer til et felles ansvar. En utvikling som skal sikre velferd og menneskeverd for alle, vil i økende grad måtte ivaretas innenfor globale demokratiske strukturer.

Informasjon og holdningsskapende arbeid er viktig både for å utløse endringer, men også for å skape aksept for dem. Informasjonsarbeidet skal bidra til at brede lag av folket får tilgang til kunnskap om og innsikt i de globale utfordringer vi står overfor. En gjennomføring av Kommisjonens anbefalinger for norsk sør politikk er avhengig av positiv støtte og forståelse i opinionen. Vi må erkjenne at vi er inne i en global endringsprosess som vil kreve et kritisk engasjement og søken etter ny innsikt og nye løsninger. Informasjon og holdningsskapende arbeid må derfor ses i et bredere perspektiv der en viktig målsetting er å stimulere til aktiv folkelig deltakelse i disse endringsprosessene. Det må være en hovedmålsetting for informasjons- og holdningsskapende arbeid å berede en politisk vilje i brede lag av folket for de nødvendige konsekvensene av en global bærekraftig utvikling. En slik utvikling vil blant annet måtte innebære både en omlegging til bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre, og endringer i den urettferdige ressurs- og maktfordelingen i verden. I en slik endringsprosess er det åpenbart at det finnes både felles og motstridende interesser (se kap.3). Dersom det i brede lag av befolkningen er tilstrekkelig kunnskap, forståelse og positive holdninger, vil nødvendige endringer kunne forhandles fram. Er holdningene negative, øker faren for at endringer vil komme gjennom krise, tvang og krig.

Informasjon og holdningsskapende arbeid vil være av sentral betydning for Norges evne og vilje til å kunne bidra positivt i det internasjonale arbeidet for global bærekraftig utvikling. Den norske velferdsstaten er bygget opp omkring likhetsidealer og solidaritetsløsninger. Norge har gode forutsetninger for å bidra til å gi disse ideelle verdiene gyldighet i det internasjonale samarbeidet. Mange års opplysningsvirksomhet med NORADs informasjonskontor som en sentral aktør har bidratt til innsikt og til å forankre en bistandsvilje basert på disse verdier i det norske folk.

Samtidig er det sterke krefter som trekker i negativ retning. Framveksten av Norge som et flerkulturelt samfunn har bidratt til å utløse rasistiske tendenser og negative holdninger til fremmede kulturer og mennesker med en annen hudfarge. Økende arbeidsledighet og strammere offentlige budsjetter har de senere årene ikke bare lagt press på de offentlige bevilgninger til bistand, men også bidratt til sterkere fokus på egne nasjonale problemer og interesser. Et holdnings- og informasjonsarbeid som gir reell innsikt i sammenhenger og felles interesser må vedlikeholdes og utvikles for å forsvare verdiene og idealene som vår sør-politikk må bygge på.

6.3.1 Utviklingen av opplysningsarbeidet - historisk perspektiv

Opplysningsvirksomheten i Norge, som tidligere ofte ble omtalt som «u-landsinformasjon» , er et resultat av Norges statlige engasjement innenfor utviklingshjelpen.

Opplysningsvirksomheten ble allerede tidlig på 60-tallet etablert som et selvstendig prosjekt innenfor norsk statlig utviklingshjelp. Nordmenns kunnskaper om verden var begrenset. For å skape forståelse og oppslutning i befolkningen om de økende statlige u-hjelpsbevilgningene, ble det ansett som nødvendig å informere om situasjonen i u-landene; om nøden, fattigdommen og frigjøring fra kolonimakter. Samtidig ble begrepet «utvikling» i stor grad oppfattet som synonymt med de vestlige lands utviklingsmodell; industrialisering, modernisering og troen på teknologisk utvikling og økonomisk vekst sto sentralt. Vårt mål var at u-landene skulle bli til i-land. Vårt selvbilde som giverland og fokuseringen av giverrelasjonen bidro til et skille mellom oss og dem. Disse bildene og perspektivene som ble formidlet gjennom «u-landsinformasjonen» , var preget av utviklingsoptimisme og tiltro til modernismen anført av den vestlige kulturkrets.

De private organisasjoner reproduserte i stor grad de samme bilder og perspektiver. Spesielt organisasjonenes innsamlingsvirksomhet bidro til å forsterke elendighetsbildene og fokusering av giverrelasjonen, samtidig som prosjektperspektivet ble framhevet.

I 70- og 80-årene bidro debatten om Ny Økonomisk Verdensorden og Brundtland-kommisjonensrapport til å gi nye perspektiver på Nord/Sør-forholdet. Oppmerksomheten ble rettet mot internasjonale rammevilkår og sammenhengen mellom miljø og utvikling. Begrepet «bærekraftig utvikling» bidro til en ny og kritisk debatt om utviklingens innhold. Dette satte også sitt preg på opplysningsvirksomheten.

NORADs informasjonskontor hadde en helt sentral plass i dette opplysningsarbeidet både gjennomegen informasjonsvirksomhet og ved oppbyggingen av et stadig mer omfattende samarbeid med skoleverket, journalister og private organisasjoner. FN-Sambandet, med sine distriktskontorer og et omfattende nettverk innenfor skole og organisasjonsliv, har hele tiden vært en av de viktigste samarbeidspartnere for NORAD. FN-Sambandets skolerettede informasjonsarbeid har i vesentlig grad bidratt til å skape den bevissthet om sør som i dag preger norske lærere og ungdommer.

I 1976 innførte NORAD en rammeavtaleordning for støtte til private organisasjoners opplysningsvirksomhet. Dette samarbeidet var i første rekke rettet inn mot store, landsomfattende paraplyorganisasjoner som nådde bredt ut med informasjon. Etterhvert kom også mindre, mer spesialiserte organisasjoner inn under rammeavtaleordningen og dette bidro til et bredt og mangfoldig opplysningsarbeid og engasjement innenfor norsk organisasjonsliv. De siste ti årene har NORADs andel av de samlede midler som brukes til opplysningsvirksomhet, blitt stadig mindre. Samtidig har flere av de store bistandsorganisasjonene bygget opp egne avdelinger for informasjon og innsamling.

Opplysningsarbeidets opprinnelige målsetting var å skape oppslutning i befolkning for norsk utviklingshjelp. Denne målsettingen er nådd, men må fortsatt vedlikeholdes så lenge det er behov for slik bistand. I dag står vi overfor andre og langt mer omfattende utfordringer som krever en ressursfordeling og ressursforvaltning i pakt med en bærekraftig utvikling. Informasjonen og det holdningsskapende arbeid må revideres deretter.

Demokratiet har blitt utviklet med tanke på nasjonalstatens grenser og rammer. I dag bidrar imidlertid globaliseringsprosessene til at stadig flere beslutninger fattes utenfor nasjonalstatens kontroll, bl.a. som følge av økende konsentrasjon av kapital og makt hos de transnasjonale selskaper. Samtidig er det bred enighet om at de globale miljø- og utviklingsproblemene kan bare løses gjennom internasjonalt samarbeid. En videreføring av demokratiet inn i det neste århundre vil derfor være avhengig av at det etableres en global demokratisk arena for internasjonalt, forpliktende samarbeid om felles utfordringer. For nasjonale demokratier og det internasjonale samfunn representerer en slik prosess en vanskelig, men vesentlig utfordring. Skal demokratiets folkelige forankring makte en slik omstilling, er vi avhengige av at brede lag av befolkningen har innsikt og engasjement i internasjonale spørsmål og at nasjonale folkelige og demokratiske strukturer og organisasjoner stimulerer til aktiv deltakelse i de internasjonale arenaer.

6.3.2 Ulike informasjonskanaler.

Kommisjonen har pekt på at informasjon og holdningsskapende arbeid skal bidra til å forankre en politisk vilje i brede lag av folket til å ta de nødvendige konsekvenser av en global, bærekraftig utvikling. Kommisjonen har videre pekt på betydningen av dette arbeidet i forhold til behovet for folkelig forankring og deltakelse i utviklingen av en global, demokratisk arena. Staten bærer et hovedansvar for å bidra til nødvendige nasjonale og globale omstillingsprosesser som følger av endrede globale rammevilkår. Staten har her et ansvar både overfor egen befolkning og det internasjonale samfunn.

Statens ansvar omfatter både å delta aktivt i informasjons- og holdningsskapende arbeid gjennom skoleverket og til offentligheten generelt, og stimulere til slik virksomhet i eksterne miljøer. Myndighetene skal stimulere til og legge til rette for at eksterne miljøer, folkelige og demokratiske strukturer og organisasjoner skal kunne delta aktivt og kritisk i debatten omkring disse spørsmålene og delta i prosessen for utvikling av en global demokratisk arena.

NORADs samarbeid med de frivillige organisasjonene, både når det gjelder bistandsvirksomhet oginformasjons- og holdningsskapende arbeid, har bidratt positivt til framveksten av et organisasjonsmangfold og kritisk engasjement i Norge for nord/sør- og bistandsspørsmål. Dette mangfold og kritiske engasjement må det nå bygges videre på.

Gjennom samarbeid med store, landsomfattende paraplyorganisasjoner som kirken, fagbevegelsen, ungdoms- og kvinneorganisasjonene, har NORAD nådd ut til viktige målgrupper i det norske samfunn. De frivillige organisasjonene er samtidig viktige samfunnsaktører. De representerer i tillegg til de politiske partiene, den viktigste kanal for enkeltmenneskers samfunnsengasjement og gir enkeltmennesker og grupper mulighet til innflytelse og påvirkning av samfunnsutviklingen. Utover den bistandsfaglige kompetanse som er bygget opp, særlig i de store bistandsorganisasjonene, bør det stimuleres til økt kompetanseoppbygging og aktivt engasjement innen de bredere og mer komplekse miljø- og utviklingsproblemene vi står overfor i dag. Dette innebærer at disse organisasjonene vil søke nye alliansepartnere både nasjonalt og internasjonalt. Vi ser allerede nå en fremvekst av nettverk mellom miljø- og bistandsorganisasjoner og sterkere dialog med grupper i sør.

De fleste store, etablerte organisasjonene i Norge har utspring i et engasjement for norske samfunnsforhold. Disse organisasjonenes internasjonale engasjement kommer ofte som et tillegg deres nasjonale engasjement og har vokst fram parallelt med utviklingen av det norske bistandsengasjementet i etterkrigstiden og gjennom økende kontakt og samarbeid med søsterorganisasjoner i andre land. Det er viktig å stimulere til en videreutviklingen av disse organisasjonene. Samtidig må det gis midler og muligheter til å stimulere framveksten av nye internasjonalt orienterte organisasjoner som forholder seg til dagens globale miljø- og utviklingsproblemer. Disse vil kunne spille en viktig rolle som kritiske pådrivere og bidra til nødvendig kompetanseutvikling på nye felt.

Mer enn 20 organisasjoner har i dag rammeavtale med NORAD. I tillegg mottar en rekke organisasjoner tilskudd på grunnlag av årlige søknader. Det statlige tilskuddet utgjør oftest størstedelen av de økonomiske ressursene til informasjonsvirksomheten i disse organisasjonene. Det kreves at organisasjonene yter egenandel i form av penger eller frivillig innsats. De store bistandsorganisasjonene mottar imidlertid liten eller ingen offentlig støtte til dette arbeidet og bruker b og binde uforholdsmessig store ressurser til innsamlingsvirksomheten.

Kommisjonen mener derfor at staten i framtiden må være innstilt på å yte betydelige økonomiske tilskudd til de private organisasjonenes informasjons- og holdningsskapende arbeid og på den måten ta sin del av ansvaret for videreutviklingen av det norske organisasjonsmangfoldets engasjement og aktivitet for globale miljø- og utviklingsspørsmål.

Statlig styring og kontroll av bruken av offentlig støtte må knyttes til effektiv og kvalitetsmessig forsvarlig bruk av midlene i pakt med målsetningene. Kommisjonen vil samtidig holde fast ved etablerte prinsipper om at statens samarbeid med organisasjonene skal skje uten politisk styring og i pakt med intensjonene om å fremme en kritisk debatt og bredt engasjement på organisasjonenes egne premisser.

Formidling av et sammensatt og komplisert budskap forutsetter at en anvender mange ulike kanaler. I en informasjonsmettet verden inntar media en stadig mer dominerende plass. I motsetning til NORADs og organisasjonens bevisste informasjonsstrategier, gir massemedia oftest situasjonsbestemte informasjonsbrokker. Disse er i sterk grad med til å forme menneskers holdninger til nord/sør-spørsmål. NORAD og organisasjonene har i bevissthet om dette gitt tilbud til skolering av journalister som har bidratt til høyere kvalitet i dekningen av dette stoffet. Det anbefales at disse tilbudene til journalistene økes og videreutvikles.

Holdninger skapes i møte med mennesker på mange plan og ulike arenaer. Kulturmøter gjennom sportsarrangementer, slik som Norway Cup, gjennom teater-utveksling, skjønnlitteratur, konserter og kunstutstillinger bygger opp fellesskapsfølelse, fascinasjon og respekt på en helt annen måte enn tradisjonelle informasjonskanaler kan makte. Her gis mulighet til direkte møte med andre mennesker istedenfor fortolkninger av deres virkelighet. Det anbefales at denne formen for kontakt og holdningsskapende arbeid gis større plass og flere ressurser.

6.3.3 Innhold og perspektiver

Det informasjons- og holdningsskapende arbeidet både i regi av statlige organer og i de eksterne miljøer må nå se det som en utvidet oppgave å prioritere de grunnleggende spørsmål i miljø- og utviklingsdebatten. Det bør formidles innsikt i fattigdomsproblemene og den urettferdige skjevfordelingen av makt og ressurser i verden. Videre bør det formidles innsikt i de utfordringer vi står overfor ved en omlegging til bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre. Informasjonen om norsk og internasjonalt bistandsarbeid settes inn i et helhetlig perspektiv som også formidler innsikt i andre deler av sør-politikken, såsom internasjonal handel, gjeldsspørsmål og konsekvensene av globaliseringen og den økende gjensidig avhengighet.

Det er utfordring til både de statlige og ikke-statlige informasjonsaktørene å høyne kunnskaps- og opplysningsnivået om de multilaterale spørsmål og institusjoner. Norge kanaliserer i dag betydelige midler inn i disse institusjonene. De har stor påvirkningskraft og styrer vesentlige deler av utviklingspolitikken. En bredt engasjement og kritisk debatt om bruken av disse midler og denne makten er minst like viktig som debatten om bruken av de bilaterale midler.

Til tross for at det finnes nyansert og dekkende informasjon i mediene, er overskriftene og blikkfanget oftest preget av naturkatastrofer, krig og mislykket bistand. Selv om dette favner et utsnitt av virkeligheten blir inntrykket lett skjevt og derved helt utilstrekkelig for å gi et helhetlig bilde av bistanden og nord/sør politkken. Helhetsbildet må gi også rom for de positive utviklingstrekk og bakenforliggende årsaker. De positive tilbakemeldinger, om vellykkede prosjekter og gode utviklingstendenser er helt vesentlige for å vedlikeholde engasjementet. Elendighetsbildene har vist seg å utløse givervilje, men for hvor lenge? For å legitimere 8 milliarder over statsbudsjettet er det ikke bare nødvendig at innsatsen gir resultater og at det er god kvalitet på bistanden, men også informere om det.

Informasjon kan ikke gjøres «nøytral» i praksis. Temaene og utsnittet av tilgjengelig informasjon som utvelges reflekterer bestemte verdisyn, verdensanskuelser og utviklingsmodeller. Mangfoldet av informatører og deres ulike roller bidrar i dag til et balansert totalbilde. Folkeopplyseren, nettverksbyggeren og lobbyisten har alle en legitim og viktig plass i det demokratiske organisasjonssamfunn.

Det er statens oppgave å fremme den nødvendige balansen gjennom NORAD og støtten til de ulike organisasjoner, skoleverket, media m.m. Både NORAD og bistandsorganisasjonene har et ansvar for å sette sin bistandsrettede informasjon inn i et helhetlig nord/sør perspektiv.

Det er ønskelig at organisasjonsmangfoldet opprettholdes. Krav til egenandel vil også i framtiden binde endel av organisasjonenes informasjonsvirksomhet direkte til pengeinnsamling for egne prosjekter. Et høyt nivå på offentlige overføringer vil imidlertid forhindre at en uforholdsmessig stor del informasjonsvirksomheten vies til salgspropaganda.

Premissene for informasjonsvirksomheten om nord/sør-spørsmål legges stort sett i nord. Vi ser derfor ofte at informasjonsvirksomheten farges av «Nord» s tenkemåte, perspektiver og interesser. Men sør-politikken dreier seg om flere parter både i nord og sør. «Sør» s egne perspektiver og interesser må vektlegges langt sterkere. Etterhvert som organisasjonslivet i sør utvikles og styrkes bør de aktivt trekkes inn i opplysningsarbeidet her hjemme. Nord/sør-dialogen må fremmes ved at «sørs stemmer» gis ressurser og muligheter til å tre aktivt inn på våre informasjonsarenaer. Fremveksten av internasjonale nettverk bør oppmuntres og økte ressurser settes inn på styrking av deres nettverk og organisasjoner. På denne måten kan vi få en konstruktiv kritikk av vår rolle i bistands- og sør-politikken og prinsippet om mottakerorientering gis utvidet gyldighet.

Kompetanseheving er en nødvendig forutsetning for å yte kvalitativt bedre bistand og fremme en bærekraftig sør-politikk. En nødvendig utvidelse av informasjonsoppgavene knyttet til en bærekraftig utvikling vil forutsette et mer aktivt samarbeid mellom informatørene og forskningsinstitusjonene. Økt støtte til forskningsinstitusjoner i sør og et tettere samarbeid mellom disse miljøene og søsterinstitusjoner i nord vil bidra til å fremme dialogen og kvaliteten.

6.3.4 Forvaltning, organisering og volum

Informasjonskontoret i NORAD har i mange år spilt en sentral rolle i informasjons-og opinionsarbeidet i Norge. Kommisjonen noterer at ansvaret for den helhetlige nord/sør-informasjonen er overført til UD og at NORADs rolle framover blir begrenset til informasjon om egen virksomhet. Kommisjonen mener det er behov for å etablere en ny struktur som kan ivareta en sentral og dynamisk rolle i det videre arbeidet. Dette må sees i lys av både det brede og mangfoldige engasjement som er bygget opp, og de nye og mer omfattende utfordringer vi nå står overfor på dette feltet.

En slik struktur må ta utgangspunkt i en to-deling; statens ansvar og virksomhet på de ene siden, og det sivile samfunns ansvar og virksomhet på den annen side. Det må etableres en struktur som ivaretar dialog og samarbeid mellom partene.

Når det gjelder det statlige informasjons- og opinionsarbeidet, er det behov for økende samordning av den statlige virksomheten i regi av såvel UD/NORAD, som Departementet for kirke, utdanning og forskning (KUF), Miljøverndepartementet (MD) og andre statlige aktører. Det bør her etableres ordninger som ivaretar statens eget informasjonsansvar knyttet til de overordnede problemstillinger og utfordringer. Statlig informasjon om egen virksomhet, i regi av UD, NORAD, MD o.a. kommer i tillegg. Det må imidlertid sikres at også denne informasjonen settes inn i et helhetlig perspektiv og kan stimulere til kritisk engasjement og debatt.

Når det gjelder virksomheten i det sivile samfunn bør det etableres ordninger som kan bidra til bedret samordning og styrking av de frivillige organisasjonenes arbeid, samtidig som hensynet til mangfoldet blir ivaretatt. I en videreutvikling av det faglige samarbeidet mellom staten og de frivillige organisasjonene og forvaltningen av den statlige støtten til organisasjonenes virksomhet, vil Kommisjonen foreslå at det legges opp til at organisasjonene tar et større ansvar, både faglig og forvaltningsmessig. Forutsatt at organisasjonene er villige til å påta seg dette ansvaret på en måte som ivaretar forvaltningsmesssige krav, bør det etableres ordninger der organisasjonene gis bredere og friere rammer for bruk og fordeling av statlige midler til informasjons-og opinionsarbeidet.

En mulighet er å etablere et råd og/eller styre som er ansvarlig både overfor staten og organisasjonene. Et slikt råd eller styre kunne i så fall gis et overordnet faglig ansvar for virksomhet og drift, og for fordeling av statlige midler til enkeltorganisasjoner og samarbeidstiltak i Norge, såvel som støtte til aktuelle samarbeidspartnere og miljøer utenfor Norge, spesielt i Sør. Denne strukturen bør ikke begrenses til å omfatte de frivillige organisasjonene, men alle aktører i det sivile samfunn, herunder media, kulturarbeid, og private bedrifters informasjon og opplæring i kulturforståelse.

Kommisjonen mener at slike ordninger som her er skissert er nødvendig for å kunne gi dette arbeidet den faglige og politiske tyngde som kreves i tiden framover. Dette vil stimulere til økt faglighet og ansvar i organisasjonene og staten, styrket samordning og mer effektiv bruk av statlige midler. Staten og organisasjonene må i fellesskap søke å finne fram til egnede ordninger. På denne bakgrunn vil Kommisjonen foreslå at det i årene framover legges opp til en vesentlig økning i bevilgningene til informasjons- og opinionsarbeidet.